Spies: Retlig kvalitet i digital forvaltning

Digital forvaltning dækker både over noget nyt og noget gammelt. Man har allerede i årevis ladet computere medvirke til at træffe forvaltningsafgørelser. Blandt de mere kendte eksempler er skattevæsenets brug af computere i ligningsarbejdet. Men digital forvaltning dækker også over noget ganske nyt. Den tekniske udvikling - specielt i det sidste tiår - har gjort det lettere at etablere kommunikation mellem computere. Man taler ligefrem om et netværkssamfund⁴⁾. Opblomstringen af et kommunikativt element gør det muligt at realisere en ambition om at automatisere helheder i stedet for blot at automatisere dele af forvaltningsprocessen.

Dette nye gør det relevant at beskæftige sig med konstruktionen af systemer, som implementerer digital forvaltning⁵⁾.

Digital forvaltning dækker over at lade borgere⁶⁾ deltage i et automatiseret sagsbehandlingsforløb - f.eks. via en computer placeret i hjemmet. Derudover dækker begrebet digital forvaltning over udnyttelsen af de forbedrede kommunikationsmuligheder forvaltningsmyndighederne imellem. Eller imellem forvaltningsmyndighederne og andre aktører⁷⁾.

Afhandlingens mål er at finde frem til, hvilken metode man skal anvende ved konstruktion af systemer, som på en eller anden vis medvirker i et forløb, som i sidste ende fører til udstedelse af en forvaltningsakt. Der vil i den forbindelse specielt blive fokuseret på det retlige. Metoden skal sikre, at systemerne afspejler høj retlig kvalitet, hvilket som nævnt i prologen kan indebære, at løsningerne blot er i overensstemmelse med gældende ret, men som også kan betyde, at der bliver tænkt helt nyt.

Digital forvaltning omfatter også mere end udstedelse af forvaltningsakter. Således synes der at være bred enighed om, at begrebet ligeledes omfatter tiltag, hvor faktisk forvaltningsvirksomhed automatiseres. Skellet mellem de to områder lader sig ikke altid klart placere⁸⁾, men automatisering af faktisk forvaltningsmyndighed kunne f.eks. indbefatte elektronisk indberetning af forbrug af vand- og varme til kommunen, bestilling af bøger over internettet⁹⁾, elektronisk indbetaling af ydelser på studielån, at man over internettet kan gøre sig bekendt med, hvilke restancer man har til kommunen, bestilling af en hjemmehjælper over internettet eller elektronisk kommunikation mellem hjem og skole i form af en elektronisk kontaktbog¹⁰⁾. Automatisering af faktisk forvaltningsvirksomhed vil imidlertid ikke blive taget op som selvstændigt emne i denne afhandling. Selvom området har stor praktisk interesse i automatiseringsmæssig forstand, har den juridiske teori ikke underkastet dette område samme bevågenhed som afgørelsesområdet. Det vil derfor være en alt for omfattende opgave også at skulle beskæftige sig med faktisk forvaltningsvirksomhed inden for rammerne af denne afhandling. Bortset fra dette, er der måske i teorien en tendens til retliggørelse af den faktiske forvaltningsvirksomhed¹¹⁾. Er dette standpunkt holdbart, betyder det, at en fokusering på afgørelsesvirksomhed ikke nødvendigvis gør afhandlingens resultater uanvendelige på områder, hvor aktiviteterne ellers traditionelt har været betragtet som faktisk forvaltningsvirksomhed.

I litteraturen om retlig automatisering anvendes to forskellige kriterier - eller en kombination heraf - i forbindelse med emneafgrænsningen: Nogle vælger at inddele på grundlag af, om systemerne anvendes i praksis, andre på grundlag af de tekniske karakteristika ved systemerne. I praksis giver disse kriterier nok anledning til stort set identiske inddelinger.

Dag Wiese Schartum beskæftiger sig i sin doktordisputats med "sagsbehandlingssystemer". Dette begreb anvendes som en fællesbetegnelse for "fagsystemer" og systemer, som understøtter sagsbehandlingen¹²⁾. Han beskæftiger sig i afhandlingen kun med den del af sagsbehandlingssystemerne, som udgøres af fagsystemerne¹³⁾. Ved fagsystemer forstås - i modsætning til "fellessystemer" - systemer, som er udviklet til at løse opgaver, som er specifikke for en institution eller etat¹⁴⁾. Det afgørende kriterium for Schartum er, hvad forvaltningen faktisk anvender. Han beskæftiger sig således ikke med systemer, som alene udgør "håp og planer", og som han betegner "avanserte" systemer¹⁵⁾.

Cecilia Magnusson Sjöberg beskæftiger sig i sin doktordisputats med "informationsteknologi"¹⁶⁾, hvorved forstås "med datoranvändning förknippade metoder för hantering av information"¹⁷⁾. Under denne betegnelse henregner hun både "traditionella tekniker" og "kunskabsteknik"¹⁸⁾. Traditionelle teknikker kan f.eks. indebære registrering og indhentelse af data¹⁹⁾. Kundskabsteknikker kan karakteriseres ved, enten at de er egnede til at løse mere komplicerede problemstillinger, eller ved de særlige løsningsmetoder, der bringes i anvendelse²⁰⁾. Specielt er kundskabsbaserede systemer kendetegnet ved, at fakta og relationer (regler) mellem disse (kundskab) holdes adskilt fra interferensmaskinen ("slutledningsmekanismen")²¹⁾. Forfatteren beskæftiger sig i øvrigt med retsautomatisering både når denne er fuldstændig og delvis²²⁾. Selvom Magnusson Sjöberg således både behandler traditionelle teknikker og kundskabsteknikker, synes interessen særligt at kredse om "beslutsstödssystem", som anvender kundskabsbaserede teknikker²³⁾.

Peter Wahlgren beskæftiger sig i sin disputats med "artificial intelligence (AI)" og relaterede teknikker²⁴⁾. Af disse udsondrer han en underkategori, som han betegner "expert systems" eller "knowledge based systems (KBS)"²⁵⁾. Han beskæftiger sig imidlertid også med systemer, der kombinerer AI-metoder med teknikker, som stammer fra konventionel computervidenskab²⁶⁾. Wahlgren synes dog mest at interessere sig for de rene AI-teknikker, jfr. herved de forskellige teknikker han i sin afhandling underkaster en nærmere undersøgelse²⁷⁾: "Logical and Rule-Based Models", "Inductive Case-Based Models", "Associative Models", "Deontic Models" og "Conceptual Models".

I modsætning til de tre nævnte forfatteres tilgang vil denne afhandling ikke på forhånd indsnævre interesseområdet til at angå bestemte typer af systemer, udsondret efter anvendt teknik eller i hvilket omfang, de finder anvendelse i praksis. Her er det afgørende blot, at de pågældende systemer vil kunne medvirke i forbindelse med udstedelsen af forvaltningsakter. I praksis vil den anvendte tilgang imidlertid kunne føre til, at ikke alle typer af systemer hensigtsmæssigt vil kunne konstrueres ved brug af den udviklede metode. Af grunde der vil blive redegjort for senere, vil inspiration i vidt omfang blive hentet fra traditionel systemudviklingsmetode, og det vil med stor sandsynlighed få til følge, at den udviklede metode vil være bedst egnet til at konstruere den type af systemer, som anvendes i dag, dvs. systemer som er baseret på traditionelle teknikker²⁸⁾.

Man kan imidlertid blive tvunget til at foretage en inddeling af systemerne i forskellige typer, da forskellige systemer har forskellige retlige implikationer. Med henblik på de retlige implikationer, som vil blive taget op i denne afhandling, vil der bliver sondret mellem systemer på grundlag af en besvarelse af følgende to spørgsmål: Hvilken rolle spiller retskilder, normer og juridisk metode ved konstruktionen af systemet, og hvordan forholder systemet sig til retlige normer ved dets anvendelse?

For så vidt angår spørgsmålet om, hvordan systemet forholder sig til retlige normer ved dets anvendelse, vil f.eks. et tekstbehandlingssystem i almindelighed overholde straffelovens forbud mod ærekrænkende udtalelser. Således vil systemet sjældent reagere med strafbare mishagsytringer, selvom brugeren begår en fejl²⁹⁾. Omvendt vil det resultat der kommer ud af et tekstbehandlingssystem ikke med sikkerhed forholde sig til nogle retlige normer. Systemet vil såvel kunne anvendes til at skrive festsange som stævninger. I modsætning hertil må det resultat, som et forvaltningssystem baseret på traditionelle teknikker giver i forbindelse med udstedelse af forvaltningsakter, altid formodes at forholde sig til retlige normer, som f.eks. reglerne om afgørelse og begrundelse³⁰⁾. Noget tilsvarende må i almindelighed gøre sig gældende, når systemet er baseret på mere avancerede teknikker³¹⁾.

Med hensyn til hvilken rolle normer, retskilder og juridisk metode spiller ved konstruktionen af systemer, kan det nævnes, at de af Schartum omtalte traditionelle fagsystemer vil have normer som grundlag. Disse normer er fremkommet ved, at udviklerne af systemet har taget udgangspunkt i relevante retskilder og transformeret disse³²⁾. Når systemet anvendes, har de bagvedliggende retskilder derimod udspillet deres rolle. Da træffer systemet afgørelse alene på grundlag af de i systemet indeholdte normer.

I andre systemer vil alene retskilderne udgøre et grundlag for systemet. Ingen menneskehånd foretager en fastlæggelse af normer i forbindelse med konstruktionen. Det gælder f.eks. retsinformationssystemer³³⁾. Tilsvarende vil gælde for systemer baseret på "case-based reasoning"³⁴⁾, hvor imidlertid også viden om juridisk metode udgør et grundlag for systemet³⁵⁾.

Viden om juridisk metode udgør også sammen med kendskab til normer grundlaget for systemet baseret på "rule-based reasoning"³⁶⁾.

Når man har orienteret sig på området, springer tre overordnede problemer i øjnene: et innovationsproblem, et kommunikationsproblem og et integrationsproblem. Mens innovationsproblemet særligt er aktuelt i forbindelse med digital forvaltning, har kommunikations- og integrationsproblemet betydning i forbindelse med enhver automatisering af forvaltningsvirksomhed. Selvom innovationsproblemet således synes at være det mest relevante at beskæftige sig med i denne sammenhæng, kan man ikke blot se bort fra de to andre problemstillinger. De tre problemstillinger, som vil blive beskrevet nærmere i det følgende, udgør et integreret hele.

Enhver systemudvikling rummer i sig en forandring³⁷⁾. Når et nyt system tages i brug, vil måden hvorpå arbejdet udføres, hvem der udfører opgaverne og resultatet af opgaveløsningen kunne ændre sig. Men teknikken giver ikke blot mulighed for forandring, men kan i sig selv afstedkomme et forandringskrav. Når noget, som ikke tidligere har været realisabelt, pludselig kan lade sig gøre, skabes der ofte en forventning om, at en forandringsproces sættes i værk. Derfor rummer digital forvaltning et innovationsproblem. I denne afhandlings sammenhæng er dette interessant, hvor den faktiske forandring har retlige implikationer³⁸⁾.

Når innovationsproblemet specielt synliggøres i forbindelse med digital forvaltning, hænger det sammen med, at digital forvaltning etablerer et særligt rum for innovation. Digital forvaltning kan finde næring i de forbedrede muligheder for kommunikation mellem computere. Så længe effektiv kommunikation mellem computere har været teknisk vanskeligt at realisere, har det kun været praktisk muligt at etablere stærkt centraliserede systemer. Det har betydet, at automatiseringen hovedsageligt kun har givet mulighed for ændringer i sagsgangen i selve myndigheden. Som konsekvens af at mulighederne for elektronisk kommunikation er blevet bedre, vil det kunne lade sig gøre at anvende distribuerede systemer. Hvert delsystem kan yde et bidrag, hvorefter de mange enkeltbidrag via kommunikationskanalerne kan sammenstykkes. Hermed vil der kunne ske en ændring af måden, hvorpå myndigheden betjener borgerne, og hvorpå myndigheden samarbejder med andre: Borgerne kan i videre omfang blive inddraget i sagsbehandlingen - man taler i den forbindelse om selvbetjening³⁹⁾ og selvforvaltning⁴⁰⁾. Forvaltningsmyndighederne imellem er der også mulighed for at foretage ændringer af sagsgangen - f.eks. kan kontakt mellem myndighederne overgå til at foregå rent elektronisk. Og myndighederne vil i øget omfang kunne basere deres afgørelser på oplysninger, som er indhentet elektronisk fra private virksomheder.

Digital kommunikation

En væsentlig årsag til de markant forbedrede kommunikationsmuligheder er at finde i selve digitaliseringen. Digitaliseringen har bl.a. forbedret mulighederne for over store afstande at formidle store mængder information pr. tidsenhed i en form, som effektivt lader sig behandle.

Ifølge C. E. Shannon kræver en kommunikationsproces fem elementer:

En kilde, hvorfra meddelelsen udspringer
En sender, som oftest modificerer formen af kodningen af meddelelsen
En kanal, der er mediet, gennem hvilken meddelelsen bliver sendt
En modtager, som normalt rekonverterer formen af meddelelsen
Et mål, som modtager informationen

Shannon opdeler systemer i tre kategorier: a) diskrete ("discrete"), b) analoge ("continous") og blandede ("mixed")⁴¹⁾. Ved et diskret system forstår han et, hvor både meddelelse og signaler er en sekvens af diskrete symboler. Et typisk eksempel er telegrafi, hvor meddelelsen er en sekvens af bogstaver, og signalet er en sekvens af prikker, streger og mellemrum⁴²⁾. Et analogt system er et, hvor både meddelelsen og signalet bliver behandlet som kontinuerlige funktioner, som eksempelvis radio og fjernsyn⁴³⁾. Et blandet system er et, hvor både diskrete og kontinuerlige variabler forekommer⁴⁴⁾.

Risikoen for forvanskning af et signal vokser med afstanden mellem afsender og modtager. Baggrunden for at digital teknologi giver forbedrede muligheder for at kommunikere over store afstande er, at selvom et signal bestående af diskrete symboler giver mindre informationsmængde pr. overført symbol, end hvor signalet er analogt, er risikoen for forvanskning mindre, når signalet består af diskrete symboler.

Når digital teknologi giver forbedrede muligheder for at overføre store mængder information pr. tidsenhed, hænger det sammen med, at teknologien giver mulighed for hurtigt at udsende og detektere de enkelte symboler i en signalstrøm.

Når digital information endelig lader sig effektivt behandle, skyldes det, at digital information kan behandles af en maskine, der er i sin opbygning grundlæggende er så simpel som en Türing-maskine⁴⁵⁾.

Anden teknologi besidder også nogle af de samme karakteristika, men ikke alle. Man kan telegrafere over store afstande, men det er begrænsede datamængder, som kan sendes af sted pr. tidsenhed. Der er grænser for, hvor hurtigt telegrafisten kan betjene telegrafen og opfatte de modtagne morsetegn. Fjernsyn er derimod et eksempel på, at man kan formidle store datamængder pr. tidsenhed over store afstande, men informationen formidles i en form, som vanskeligt lader sig behandle. Vises et billede af en bogside på TV-skærmen, er det således ikke let at få den konverteret til en sædvanlig bogside af papir.

Internettet

En anden faktor af væsentlig betydning for de forbedrede kommunikationsmuligheder er moderne netværksteknologi. Internettet illustrerer den ultimative udnyttelse og videreudvikling af eksisterende teknologi. Det unikke ved internettet som kommunikationsmedium er, at det giver mulighed for at foretage en standardiseret form for kommunikation imellem enhver computer koblet på netværket, uden hensyn til det underliggende fysiske computerudstyr, herunder netværksudstyr. Det opnås ved, at det fysiske computerudstyr er logisk indlejret i flere lag af standardiserede kommunikationsprotokoller⁴⁶⁾.

Selvom de grundlæggende internetprotokoller blev skabt før ISO's OSI-model⁴⁷⁾ så dagens lys, er principperne i denne model egnet til at beskrive den lagdelte model, som udgør grundlaget for internettet. Samspillet mellem internetprotokollerne kan beskrives i følgende model:

Applikationer

HTTP, FTP, SMTP

Transportlag

TCP

(Inter)Netværkslag

Fysisk lag

Fysisk består internettet af en række computere, der er forbundet ved hjælp af f.eks. kobberkabler, lysledere eller radiosignaler. Blandt disse computere vil der være etableret netværk, som kommunikerer efter en fælles standard. F.eks. efter en ethernet-standard. Disse forskellige netværk bindes igen logisk sammen ved hjælp af IP-protokollen. Denne protokol åbner således mulighed for, at man ikke blot kan kommunikere inden for de enkelte netværk, men også kan kommunikere på tværs af netværkene efter en fælles standard.

IP-protokollen kan ikke sikre, at informationen når frem til modtageren. Information sendt via IP-protokollen kan gå tabt eller nå frem i forkert rækkefølge. Det kan derimod TCP-protokollen sikre imod.

Oven på dette lag befinder sig de applikationer, som er velkendte for den almindelige bruger af internettet. Det drejer sig om f.eks. browsere og e-mail-klienter. Disse applikationer gør brug af forskellige protokoller, som f.eks. HTTP (Hypertext Transfer Protocol), FTP (File Transfer Protocol) og SMTP (Simple Mail Transfer Protocol).

Lagdelingen betyder, at en applikation kan etablere en standardiseret kommunikation efter en af disse protokoller med en anden applikation, som kan afvikles på en hvilken som helst anden computer på internettet, blot den første applikation kender adressen på denne computer⁴⁸⁾.

Opgaven bliver herefter at sørge for, at disse muligheder udnyttes. At metoden opdyrker innovationspotentialet⁴⁹⁾.

Omvendt må man holde sig for øje, at der er grænser. Hvor der byder sig en innovationsmulighed, vil der i almindelighed også være en barriere. Hvor gerne man end har villet opfinde en evighedsmaskine, er man altid stødt mod termodynamikkens anden lov. Tilsvarende vil et system, som skal operere i en retlig kontekst, være underlagt de begrænsninger, som retsreglerne på området sætter. Når innovationsproblemet skal løses, vil det derfor være væsentligt at sikre, at man holder sig inden for bestemte retlige grænser, eller i det mindste, at man er klar over, hvornår de er overskredet. Svaret på en konflikt med eksisterende grænser må enten være, at man forsøger at tilpasse systemet, så det holder sig inden for grænserne, eller at man forsøger at flytte grænserne.

At holde sig inden for grænserne vil sjældent give anledning til løftede øjenbryn, men der ses faktisk også i vidt omfang at være politisk vilje til at udfordre de nuværende retlige grænser. Ved regeringsbeslutning er det således blevet bestemt, at samtlige ministerier senest i april 2002 skulle have udfærdiget en plan for arbejdet med at modernisere formkrav i lovgivningen, der unødigt hindrer digital kommunikation⁵⁰⁾. Også i andre nordiske lande er man gået i den retning. I Finland besluttede man i 1998, at Justitsministeriet og øvrige ministerier senest 30. juni 1999 skulle forberede nødvendig lovgivning for at give adgang til elektronisk kommunikation med forvaltningen⁵¹⁾. I Sverige har regeringen i prop. 1999/2000:86: "Ett informationssamhälle för alla" slået til lyd for, at man skal forsøge områdevis at fjerne formkrav, som kan forhindre elektronisk kommunikation med forvaltningen. For så vidt angår Norge kan henvises til Ot. prp. nr. 108 (2000-2001) om lov om endringer i diverse love for hindringer for elektronisk kommunikation.

Visionen om digital forvaltning kan være båret af mange forskellige motiver. Det kan f.eks. være et ønske om at øge servicen over for borgerne, eller det kan være et ønske om at frigøre menneskelige ressourcer fra sagsbehandlingsarbejdet⁵²⁾. Sørger man alene for at sikre retlig kvalitet, vil man derfor sjældent have tilgodeset alle interesser. Et grundlæggende problem er derfor, hvordan man får integreret målet om at sikre retlig kvalitet blandt de andre mål, som vil blive krævet opfyldt⁵³⁾.

Derudover kan integrationsproblemet manifestere sig i forbindelse med, at forskellige faggrupper kommer til at deltage i udviklingen af systemet. Som minimum må man forvente, at der deltager personer med teknisk viden (i det følgende betegnet "teknikere") og personer med en uddannelse som jurister (i det følgende betegnet "jurister"). Hver af disse grupper har deres egne metoder, deres eget sprog og deres egne værdier. Spørgsmålet er herefter, hvordan man sikrer, at disse faggrupper kan indgå i et konstruktivt samarbejde med hinanden.

Den retlige kvalitet skulle gerne udkrystallisere sig i de færdigudviklede systemer. Det kræver, at budskabet om retlig kvalitet kan finde vej fra begyndelse til slutning af systemudviklingsprocessen, uden at blive forvrænget. Opgaven rummer derfor et kommunikationsproblem.

Ser man på det samlede systemudviklingsforløb, er der tale om en kommunikation med såvel mennesker som computere som adressater. Denne kommunikationsaktivitet vil i det følgende blive betegnet kommunikation i vid forstand. Man kan også vælge udelukkende at se på den del af forløbet, hvor alene en computer er adressat for kommunikationen. Dette vil i det følgende blive betegnet kommunikation i snæver forstand.

I de faser i systemudvikling, hvor det drejer sig om kommunikation mellem mennesker, må kilden til potentielle kommunikationsproblemer særligt formodes at være det blandede faglige miljø. Retlige krav skal kommunikeres gennem personer, som ikke er juridisk uddannede. Her har kommunikationsproblemet og integrationsproblemet en snitflade. Men også mellem personer med samme faglige baggrund vil der naturligvis kunne opstå kommunikationsproblemer.

I den fase af systemudviklingen hvor der foretages en transformation til program, har problemet en noget anden karakter. Her kan man tale om et oversættelsesproblem eller repræsentationsproblem, som opstår derved, at computere i almindelighed ikke kan agere på baggrund af direktiver formuleret i naturligt sprog. Mennesket er generelt særdeles lidt fintfølende over for, hvordan et budskab er formuleret. Tilsvarende gælder ikke for computere. Her er kravene til formulering af budskabet særdeles høje, hvis computeren skal have mulighed for at handle i overensstemmelse med budskabets semantiske indhold.

I det følgende gives en oversigt over andres arbejder, som har reference til de problemstillinger, som i denne afhandling betegnes henholdsvis innovations-, integrations- og kommunikationsproblemet. De enkelte arbejder kategoriseres med henblik på at finde inspiration til løsningen af de tre nævnte problemer⁵⁴⁾.

Det er stort set de samme typer af computere og programmeringsværktøjer, som anvendes overalt i verden. Det kunne give afsæt for det synspunkt, at man vil kunne lade sig inspirere af tilgange hidrørende fra et hvilket som helst sted i verden. Det kan man muligvis også. To forhold taler imidlertid for, at det bedre kan betale sig at koncentrere sig om at søge inspiration mere selektivt.

For det første er det mennesker, som skal implementere systemerne. I den forbindelse er det ikke usandsynligt, at kulturelle forskelle kan give anledning til forskellige samarbejdsformer, og at den optimale systemudviklingsmetode derfor har et forskelligt indhold i forskellige kulturer, selvom der er grundlæggende fællestræk⁵⁵⁾.

For det andet er der ikke kun tale om en teknisk opgave. Der er også et retligt grundlag. Der kan være retlige forskelle, som ikke vil være afgørende, men mere grundlæggende træk, som f.eks. hvor frit forvaltningsmyndighederne har mulighed for at virke, eller hvorvidt relevante regler er skrevne eller ej, må kunne få betydning for, hvordan man skal gå til værks.

I det følgende vil derfor alene arbejder fra Danmark, Norge og Sverige blive undersøgt, da disse lande har kulturer og retssystemer, som minder meget om hinanden.

En del rapporter rummer forslag til, hvordan den ny netværksteknologi vil kunne anvendes.

I marts 1994 nedsatte regeringen et udvalg bestående af Lone Dybkjær og Søren Christiansen, som fik til opgave at udarbejde et oplæg om brugen af informationsteknologien i det danske samfund. Arbejdet resulterede samme år i udgivelsen af rapporten "Info-samfundet år 2000"⁵⁶⁾. I rapporten tegnes et billede af informationssamfundet og mulighederne i dette (kap. 1), der fremlægges en overordnet informationspolitik (kap. 2) og endelig præsenteres en række områder, på hvilke udvalget har givet konkrete forslag til indsats (kap. 3-16). Med hensyn til den overordnede informationspolitik slår udvalget fast, at denne skal bygge på nogle særlige værdier⁵⁷⁾:

På grundlag af disse værdier formuleres den overordnede strategi, at "Den offentlige sektor skal spille aktivt sammen med den private sektor om en offensiv strategi for Danmarks udvikling mod informationssamfundet og gå foran med effektiv anvendelse af informationsteknologi"⁵⁸⁾.

I relation til digital forvaltning har særligt forslaget om det offentliges elektroniske servicenet (kap. 3) og nyttiggørelse af data og persondatabeskyttelse (kap. 4) relevans.

Under et overordnet princip om at oplysninger, som allerede er afgivet af borgere og virksomheder til en offentlig institution, og som kan overføres elektronisk, ikke på ny må afkræves af andre offentlige instanser (princip 2), foreslås det, at alle ministerier gennemgår deres lovgivning, med henblik på at lokalisere tilfælde, hvor oplysninger kan genbruges (initiativ 2.1). Samtidigt foreslås etableret et elektronisk borgerkort, som kan bruges til sikker identifikation over for det offentlige (initiativ 2.2.)⁵⁹⁾. Disse initiativer skal ses i sammenhæng med de principper, som lanceres i kap. 4: Data i offentlige registre skal nyttiggøres mest muligt ved genbrug både i den offentlige og den private sektor. Hvor hensyn til personbeskyttelse tilsiger det, kan videregivelse af oplysninger gøres betinget af, at den pågældende borger, f.eks. via borgerkortet, tillader det (princip 9). Dette må sammenholdes med et tidligere nævnt princip om, at person- og databeskyttelse skal sikres gennem en tidssvarende lovgivning, som giver mulighed for registrering, samkøring og brug af data til alle lovlige forvaltningsmæssige formål uden bureaukratiske procedurer (princip 8)⁶⁰⁾.

I forbindelse med princippet om at borgere og virksomheder, der ønsker at kommunikere elektronisk med det offentlige, skal have mulighed herfor (princip 3), foreslås bl.a., at alle offentlige institutioner etablerer en elektronisk institutionspostkasse, som kan anvendes af borgere og virksomheder (initiativ 3.1), at alle ministerier gennemgår deres lovgivning og administration, bl.a. med henblik på at vurdere eventuelle formkrav i lovgivningen for at kunne fjerne hindringer for papirløs kommunikation (initiativ 3.2), og at alle ministerier udarbejder en plan for udvikling af elektroniske selvbetjeningssystemer og opslagstavler (initiativ 3.3).

I sammenhæng med et princip om at de offentlige institutioner i de kommende år trinvis - i takt med udviklingen af IT-systemer - skal gå fra papirbaserede arkiver til elektronisk sagsbehandling og arkivering (princip 6) foreslås, at der skal gennemføres pilotprojekter, hvor offentlige institutioner går over til rent elektronisk baseret sagsbehandling og arkivdannelse (initiativ 6.1).

Endelig fastslås som princip 7, at etableringen af det offentlige servicenet skal bruges som udgangspunkt for en fornyelse af virkemåde og samspil mellem berørte institutioner i stat, amt og kommune. Dette afføder et forslag om, at opgaveløsninger og arbejdsdeling skal gennemgås med henblik på at realisere et mere effektivt samspil med maksimal udnyttelse af de rationaliseringsmuligheder, som informationsteknologien indebærer.

En anden væsentlig rapport er "Det Digitale Danmark"⁶¹⁾, udfærdiget af Lone Dybkjær og Jørgen Lindegård på opdrag af regeringen. Rapporten udkom i 1999. Rapporten tager udgangspunkt i en beskrivelse af, hvordan det globale netværkssamfund påvirker Danmark. Danmarks svagheder og styrker i forhold til at kunne fungere i dette nye netværkssamfund analyseres, og på baggrund heraf opstilles fem mål:

Der sættes den tidsfrist, at den offentlige forvaltning senest i år 2003 skal yde Nordens bedste og mest effektive offentlige service ved hjælp af digital forvaltning. Blandt andet skal der etableres en personlig internetadgang for den enkelte borger til det offentlige (anbefaling 3.1). Herfra skal den enkelte borger have adgang til de offentlige informationer og serviceydelser, som er relevante for den enkelte borger. Desuden skal borgeren have adgang til oplysninger, som det offentlige har registreret om borgeren.

Det skal lovfæstes, at borgerne har ejendomsretten til egne data (anbefaling 3.2). Dette skal klargøre, at borgeren skal have adgang til egne data. Samtidigt skal dette forhindre, at der sker en monopolisering af forskellige borgerdata, som vil kunne gøre det vanskeligt at etablere selvbetjeningssystemer.

Som en anden satsning skal borgerne inden udgangen af år 2000 via internettet kunne hente, udfylde og indsende de mest almindelige borgerrettede blanketter (anbefaling 3.3).

En yderligere satsning består i, at der skal etableres en offentlig informationsserver (anbefaling 3.4). Denne skal bl.a. sikre, at borgerne skal kunne få adgang til data, som det offentlige har registreret om borgerne, og skal være et skridt på vejen til, at borgerne kun behøver at oplyse data til det offentlige én gang, idet oplysningerne med borgernes tilladelse kan hentes direkte i de offentlige registre⁶²⁾.

Endelig består en satsning i at effektivisere en digitalisering af statens interne administrative rutiner med henblik på at opnå rationaliseringsgevinster (anbefaling 3.9).

Dernæst må nævnes rapporten "På vej mod digital forvaltning"⁶³⁾. Her opstilles kun to overordnede mål: et ønske om at anvende teknologien til at gøre forvaltningen mere effektiv og at sikre, at servicekvaliteten forbedres for borgerne⁶⁴⁾. I rapporten opstilles herefter fire langsigtede mål (kaldet pejlemærker) samt otte såkaldte indsatsområder, som skal bidrage til at realisere de langsigtede mål. De fire langsigtede mål er følgende:

Pejlemærke 2 afspejler ambitionen om, at al kommunikation mellem borgere og den offentlige forvaltning skal kunne foregå digitalt⁶⁵⁾. Denne ambition skal bl.a. understøttes af, at forvaltningen skal sørge for sikker kommunikation (indsatsområde VII). Konkret foreslås i den forbindelse, at offentlige institutioner bl.a. følger anbefalinger fra IT-sikkerhedsrådet og Datatilsynet, samt giver borgerne mulighed for at anvende offentligt godkendte digitale signaturer, hvor der er behov for sikker identifikation⁶⁶⁾.

Derudover indebærer pejlemærke 2 et ønske om, at al kommunikation internt i den offentlige sektor skal foregå digitalt, og at den offentlige sektor på alle områder skal benytte digitale teknologier i forbindelse med sagsbehandling og andre administrative opgaver⁶⁷⁾. Dette ønske skal bl.a. søges imødekommet ved at omlægge arbejdsgange i forvaltningen (indsatsområde III) og etablere den nødvendige digitale infrastruktur (indsatsområde VI).

Pejlemærke 3 udtrykker den vision, at opgaverne i den offentlige sektor skal løses med udgangspunkt i borgernes og virksomhedernes behov og aktuelle situation⁶⁸⁾. Altså en vision om service. Denne servicevision indeholder for det første, at der skal udvikles sammenhængende servicetilbud. Mulighederne for at opfylde denne vision spænder fra personaliserede indgange for den enkelte borger eller virksomhed til brede portaler, hvor det relevante på et område er samlet (indsatsområde IV). Derudover indebærer denne servicevision, at oplysninger og meddelelser kun skal afgives én gang til offentlige myndigheder. I den anledning anbefales, at myndighederne etablerer et samarbejde med andre myndigheder om deling af data (indsatsområde II).

Pejlemærke 4 er et mål om, at opgaverne i den offentlige sektor skal udføres, hvor de håndteres bedst. Dette indebærer, at rutineopgaver skal effektiviseres, og at der skal ske sikring af den faglige kvalitet i mere specialiserede opgaver. Dette medfører også, at arbejdsopgaver kan lægges ud til private virksomheder⁶⁹⁾. Det anbefales derfor, at de offentlige institutioner indretter organisationen så fleksibelt, at nogle af de opgaver, myndigheden er sat til at varetage, også vil kunne udføres af andre (indsatsområde I).

I rapporten "IT for alle - Danmarks fremtid" fra april 2002⁷⁰⁾ fremsætter regeringen sin handlingsplan for IT- og telepolitikken. Man sætter sig syv mål⁷¹⁾:

Her vil alene blive diskuteret målet om en IT-baseret offentlig sektor og målet om IT-sikkerhed.

For så vidt angår målet om en IT-baseret offentlig sektor vil man arbejde med følgende sigtelinier⁷²⁾:

Af relevans er desuden de sigtelinier, som bliver lagt frem i forbindelse med målet om IT-sikkerhed⁷³⁾:

I en del arbejder har man anlagt et helt andet perspektiv og set på, hvad der kan forhindre eller vanskeliggøre en automatisering. Spørgsmålet om retlige grænser for en automatisering er taget op i flere sammenhænge både her i landet og i udlandet. Her ses der som nævnt alene på nordiske arbejder⁷⁴⁾.

I sin doktorafhandling, "Rättsautomation. Särskilt om statsförvaltningens datorisering"⁷⁵⁾, beskæftiger Magnusson Sjöberg sig med de retlige problemer, som en automatisering af den offentlige forvaltningen kan give anledning til. På grundlag af denne analyse giver hun nogle forslag til, hvordan man kan styrke retssikkerheden. Grundlaget for Magnusson Sjöbergs arbejde er en kombination af feltstudier og retlig analyse⁷⁶⁾. Hun baserer sin analyse af de retlige problemer på en opdeling, som modsvarer, hvad hun betegner som de traditionelle komponenter i den offentlige ret⁷⁷⁾. Hun undersøger således tre hovedproblemer: computer-relateret regeludformning, computer-relateret regelanvendelse samt åbenhed, sårbarhed og sikkerhed.

Det første hovedproblem - computer-relateret regeludformning - opstår, fordi omformningen af de traditionelle retskilder ("rättsinformationen"⁷⁸⁾) ifølge forfatteren i visse tilfælde må sidestilles med en regeludstedelse⁷⁹⁾. Heraf udspringer nogle retlige spørgsmål, specielt angående kompetence og delegation⁸⁰⁾.

Det andet hovedproblem - computer-relateret regelanvendelse - drejer sig hovedsageligt om problemer med at efterleve de forvaltningsretlige regler, som en automatiseret regelanvendelse giver anledning til⁸¹⁾. Der anlægges således et forvaltningsprocessuelt perspektiv⁸²⁾.

Det tredje hovedproblem - åbenhed, sårbarhed og sikkerhed - drejer sig om de problemer en automatisering rejser for fysiske og juridiske personer, når de ønsker at få indsigt i bl.a. registre, og information om hvordan edb-rutiner er udformet, og de tilknyttede sårbarheds- og sikkerhedsproblemer, som bl.a. opstår, når store mængder oplysninger er i omløb⁸³⁾.

Disse tre hovedproblemer kan alle betragtes som retlige barrierer for en automatisering, og selvom Magnusson Sjöberg enkelte steder gør opmærksom på nogle af de muligheder, som en automatisering giver⁸⁴⁾, peger Magnusson Sjöbergs afhandling hovedsageligt på nogle grænser for en automatisering. De tiltag hun foreslår for at forbedre retssikkerheden synes også blot at måtte ses som anvisninger på, hvordan man kan handle for at undgå at komme i konflikt med disse barrierer. Magnusson Sjöberg foreslår således tre overordnede veje til at forbedre retssikkerheden⁸⁵⁾: efterprøvelse af dataprogrammets offentligretlige status, udvikling af retlige standarder samt integration af juraen i systemudviklingen.

Forslaget om efterprøvelse af dataprogrammets offentligretlige status er grundlæggende begrundet i et ønske om at sikre, at regeludformningen sker i overensstemmelse med Grundloven⁸⁶⁾, men derudover kan efterprøvelsen bl.a. begrundes i, at programmets status får betydning for, hvem der er beføjet til at træffe beslutning, når retskilderne skal omformes til instruktioner i programmet⁸⁷⁾.

Forslaget om, at der skal udvikles retlige standarder, tager udgangspunkt i det problem, at anvendelsen af det automatiserede system skal ske inden for rammerne af love, som oprindeligt er udformet med henblik på manuel behandling, baseret på papirdokumenter⁸⁸⁾. Reglerne er udformet med tanke på en bestemt teknik. Den hurtige tekniske udvikling skaber et behov for funktionelt indrettede retlige standarder, som tager sigte på myndighedernes systemudvikling og systemanvendelse⁸⁹⁾.

Forslaget om, at juraen skal integreres i systemudviklingen, er begrundet i, at systemudviklingen aktualiserer en række retlige spørgsmål, som gør, at aktiviteten må betragtes som noget mere end et blot administrativt-teknisk arbejde. Det drejer sig bl.a. om problematikken med at få omformet retsforskrifter til programmer⁹⁰⁾.

I artiklen "Teknologi i den offentlige ret"⁹¹⁾ tager Steen Rønsholdt nogle sider af edb-teknikkens indvirkning på retten op til behandling, men kommer i den forbindelse også ind på, hvilke grænser de eksisterende retsformer sætter for edb-teknologiens udbredelse inden for den offentlige ret⁹²⁾. Behandlingen af emnet er struktureret ud fra de klassiske forvaltningsretlige tilgangsvinkler til retsafgørelsen: hjemmel, proces og prøvelse. Her skal alene refereres enkelte af de barrierer, som Rønsholdt beskæftiger sig med.

Genstanden for Rønsholdts artikel er ekspertsystemer, hvorved Rønsholdt forstår indretninger, hvor der på forhånd er indkodet en given regel, som maskinen herefter kan anvende på det faktum, som ligeledes er kodet ind i maskinen⁹³⁾. For så vidt angår hjemmelsspørgsmålet anfører Rønsholdt, at med den nu kendte teknik, må skønnet sætte en absolut grænse for anvendelse af ekspertsystemer. Op til denne grænse mener Rønsholdt, at ekspertsystemerne vil kunne fungere, eventuelt som forberedelse til eller i samspil med den endelige konventionelt foretagne subsumption⁹⁴⁾.

For så vidt angår processen beskæftiger Rønsholdt sig bl.a. med problemer i forbindelse med sagens oplysning. Her rejser Rønsholdt spørgsmålet, om ekspertsystemerne vil kunne leve op til den dynamik, som kræves i forbindelse med sagens oplysning. Rønsholdt nævner således reglen om, at kriterier som svarer til oplysninger bragt ind i sagen "udefra" - dvs. fra borgeren - skal inddrages i afgørelsens grundlag. Dette underbygger blot det allerede nævnte, idet den anførte regel om pligtmæssige kriterier gør sig gældende på områder, hvor forvaltningen skal foretage et skøn⁹⁵⁾. Altså områder, hvor ekspertsystemerne ifølge Rønsholdt vil have vanskeligt ved at yde et bidrag.

Andre barrierer opstår i relation til kompetencereglerne. Rønsholdt påpeger, at den saglige kompetencefordeling - dvs. fordelingen af forskelligartede sager på forskelligartede myndigheder - bygger på en forudsætning om, at nogle myndigheder og myndighedspersoner grundet deres sagkundskab/uddannelse etc. er særligt indrettet på og dermed bedst kvalificeret til at behandle og træffe afgørelse i bestemte sager. Når behandlingen automatiseres, kan der stilles det helt overordnede spørgsmål, hvem der har kontrol over processen⁹⁶⁾.

For så vidt angår prøvelse peger Rønsholdt bl.a. på det problem, at anvendelse af ekspertsystemer vil kunne begrænse muligheden for og viljen til intensiv prøvelse. Tages der udgangspunkt i, at en retlig prøvelse af afgørelser produceret af eller under medvirken af ekspertsystemer medfører, at det samlede system - herunder retsgrundlaget - må udgøre prøvelsens genstand, vil en prøvelse vanskeligt kunne gennemføres uden edb-ekspertise⁹⁷⁾.

Ved at tage disse spørgsmål op til behandling adresserer Rønsholdt nogle helt grundlæggende problemstillinger. Grundlæggende i den forstand, at de typisk vil kunne rejses i forbindelse med enhver automatisering. Det gælder således kompetencespørgsmålet. Men derudover grundlæggende fordi de i det hele taget kan udgøre en barriere for et automatiseringsprojekt. Det gælder således spørgsmålet om, hvorvidt skønnet sætter en grænse for anvendelsen af automatiserede systemer.

Rønsholdt beskæftiger sig med sådanne grundlæggende problemstillinger på forvaltningsrettens område. Mere generelt diskuteres sådanne grundlæggende problemstillingerne i Wahlgrens doktordisputats "Automation of Legal Reasoning"⁹⁸⁾.

Som grundlag for sit arbejde har Wahlgren opstillet en model for den juridiske beslutningsproces. Modellen består af seks delprocesser, som igen er opdelt i underprocesser⁹⁹⁾:

I forhold til denne model undersøger han en række forskellige teknikker, som har været foreslået og anvendt i praksis. Konklusionen er, at visse teknikker vil kunne leve op til modellen¹⁰³⁾, mens andre kan give problemer¹⁰⁴⁾.

Derudover findes en række rapporter, som særligt beskæftiger sig med de barrierer, som specielt de forvaltningsretlige sagsbehandlingsregler udgør for digital forvaltning¹⁰⁵⁾.

En specifik retlig barriere for digital forvaltning udspringer af formkrav i lovgivningen. Hvor lovgivningen eksempelvis stiller krav om skriftlighed, underskrift, brug af ansøgningsskema mv., opstår spørgsmålet, om digital kommunikation vil kunne finde anvendelse. Dette problem blev taget op i en redegørelse om sikker digital kommunikation, som regeringen fremlagde for Folketinget i december 1997. Det bliver i denne redegørelse nævnt, at der er behov for at få fastslået, på hvilke områder, i hvilket omfang og på hvilken måde, man kan anvende digital kommunikation med elektronisk signatur på områder med formkrav om underskrift eller skriftlighed.

I forlængelse af regeringens redegørelse fremlagde Forskningsministeriet i 1998 et udkast til lovforslag om digital signatur. Lovforslaget havde bl.a. til formål at sikre lige muligheder for at anvende papirbaseret og digital kommunikation på alle områder, hvor digital kommunikation kan opfylde samme formål som den papirbaserede kommunikation. Lovudkastet gav mulighed for at vælge mellem tre forskellige modeller, som alle indebar en ligestilling af digital kommunikation og elektronisk signatur med papirdokumenter og almindelige underskrifter. Forskellen mellem de tre modeller var, om man ville anvende en frameldingsmodel, således at man altid ville kunne anvende en digital løsning, medmindre den pågældende regel blev frameldt, en tilmeldingsmodel, hvor regler skulle tilmeldes, eller en kombinationsmodel, hvor man udskød ikrafttrædelsen af frameldingsmodellen, men indtil da havde mulighed for at tilmelde regler¹⁰⁶⁾.

Under en høring blev lovudkastet udsat for en del kritik, hvorefter det blev besluttet at overlade spørgsmålet om regulering af nøglecentrene og deres virksomhed med henblik på at få tilvejebragt de retlige rammer for udbud af certificeringstjenester mv. til Forskningsministeriet, mens spørgsmålet om behovet for at lovgive om retsvirkningerne af at anvende digital signatur samt spørgsmål om anvendelsen af digital kommunikation i forbindelse med lovbestemte formkrav om skriftlighed mv. blev overladt til Justitsministeriet¹⁰⁷⁾.

Den 3. november 1998 nedsatte Justitsministeriet et udvalg, der som den ene hovedopgave blev bedt om at vurdere behovet for at lovgive om anvendelsen af digitale meddelelser med digital signatur i forbindelse med formkrav og andre retsregler, som knytter retsvirkninger til, at en meddelelse er skriftlig og/eller underskrevet¹⁰⁸⁾. Som den anden hovedopgave blev udvalget bedt om at vurdere spørgsmålet om særlig lovgivning om de retlige konsekvenser i forholdet mellem afsender og modtager, hvis en digital signatur anvendes¹⁰⁹⁾.

Udvalget valgte med bet. 1400/2000 alene at afgive en delbetænkning, som behandler den første hovedopgave¹¹⁰⁾. På grundlag af en gennemgang af et større antal regler på fire udvalgte ministerområder nåede udvalget frem til, at det er vanskeligt at udtale sig generelt om forståelsen af formkrav¹¹¹⁾. Derfor mente udvalget, at det ville være nødvendigt systematisk at gennemgå lovgivningen for at finde frem til bestemmelser, som ikke understøtter ønsket om hensigtsmæssig brug af digital kommunikation. Først herefter ville der kunne tages stilling til, om det bliver nødvendigt at ændre de pågældende bestemmelser, eller om problemet bør løses på anden måde, f.eks. ved at den administrative myndighed på det pågældende område fortolker og anvender bestemmelserne således, at det er muligt at anvende digital kommunikation, eller ved udstedelse af administrative forskrifter i medfør af allerede eksisterende hjemmelsbestemmelser¹¹²⁾.

For så vidt angår formkrav, som drejer sig om kommunikation fra borgere og virksomheder til det offentlige, mente udvalget, at der kunne indføres en generel lovregel, som uanset formkrav i lovgivningen gør det muligt for vedkommende minister at bestemme, at der på nærmere angivne områder kan anvendes læsbar digital kommunikation ved henvendelser til den offentlige forvaltning. På den baggrund foreslog udvalget, at der burde indsættes en generel bestemmelse - f.eks. i forvaltningsloven - som bemyndiger den pågældende minister til at fastsætte bestemmelser om, at der kan anvendes digital kommunikation ved henvendelser til den offentlige forvaltning og om de nærmere vilkår herfor¹¹³⁾. Derimod fandt udvalget, at formkrav, som ikke drejer sig om henvendelser til den offentlige forvaltning, kun burde ændres ved særskilte lovændringer. Det drejer sig dels om henvendelser fra den offentlige forvaltning til borgere og virksomheder mv., dels om kommunikation, som ikke involverer den offentlige forvaltning, men som foregår mellem borgere og virksomheder indbyrdes¹¹⁴⁾.

Udvalgets forslag gav anledning til, at Justitsministeren den 30. januar 2002 fremlagde lovforslag L 72 om ændring af forvaltningsloven, med den af udvalget foreslåede bestemmelse¹¹⁵⁾. Derudover traf regeringen beslutning om, at samtlige ministerier skulle gennemgå deres lovgivning med henblik på at lokalisere formkrav i lovgivningen, der unødigt hindrer digital kommunikation¹¹⁶⁾. For så vidt angår kommunikation til myndigheder blev der lagt op til, at ministerierne skulle foretage de nødvendige ændringer af formkrav i lovgivningen inden sommeren 2002. For så vidt angår kommunikationen mellem borgerne indbyrdes eller kommunikationen fra offentlige myndigheder til borgerne, skulle der fremsættes de nødvendige lovændringer, så disse kunne træde i kraft senest i foråret 2003¹¹⁷⁾.

En række vejledninger fra IT-sikkerhedsrådet indeholder ud over visioner også stillingtagen til retlige grænser. IT-sikkerhedsrådet blev nedsat af den daværende regering i 1995¹¹⁸⁾. Rådets forslag er - i overensstemmelse med IT-sikkerhedsrådets kommissorium¹¹⁹⁾ - kendetegnet ved, at de ofte er vurderet i forhold til nogle retlige grænser. Til gengæld beskæftiger disse vejledninger sig - igen i overensstemmelse med det nævnte kommissorium - snævert med spørgsmål af relevans for IT-sikkerhedsområdet. Som eksempel på disse vejledninger skal nævnes to af særlig relevans for digital forvaltning.

Vejledningen "Praktisk brug af kryptering og digital signatur" er udarbejdet på opdrag fra Forskningsministeriet. I opdraget anmodes IT-sikkerhedsrådet om både at dække de tekniske, de juridiske og praktiske aspekter¹²⁰⁾. Vejledningens operative del består i hovedsagen af kapitel 3, i hvilket IT-sikkerhedsrådet giver sit bud på, hvilke strategiske beslutninger den øverste beslutningstager for en organisation skal tage, og kapitel 5, i hvilket der gives nogle mere konkrete forslag til implementering af systemer til digital signatur og kryptering. For så vidt angår de overordnede strategiske beslutninger peger IT-sikkerhedsrådet på, at ledelsen skal forholde sig til, hvem der skal tegne organisationen digitalt, hvordan digitale signaturer skal verificeres, hvordan enkrypterede meddelelser skal modtages, signaturers og dokumenters levetid og den nødvendige infrastruktur¹²¹⁾. I kapitel 5 giver IT-sikkerhedsrådet nogle mere specifikke bud på, hvordan man kan løse forskellige problemstillinger. Blandt de problemer som tages op er uafviselighed af oprindelse, sikkerhed for fortrolighed, infrastrukturspørgsmål, sikkerhedsmoduler, registrering og certificering af brugere og forretningsgange for elektroniske dokumenter¹²²⁾. I vejledningen beskrives de tekniske muligheder meget indgående¹²³⁾. Samtidigt berøres imidlertid en række retlige grænser. I forbindelse med at signaturers og dokumenters levetid diskuteres, nævnes således krav i forældelses- og bogholderilovgivningen¹²⁴⁾, i forbindelse med spørgsmålet om sikkerhed for fortrolighed, nævnes lov om behandling af personoplysninger og den almindelige tavshedspligt for personer i den offentlige forvaltning¹²⁵⁾. For så vidt angår infrastrukturspørgsmål, nævnes EU-retlige regler om tekniske handelshindringer, statsstøtte og offentlige udbud¹²⁶⁾.

Vejledningen "Adgangskontrol til en hjemmeside" henvender sig såvel til offentlige som private tjenesteudbydere¹²⁷⁾. Vejledningen giver forslag til, hvilke sikkerhedsmekanismer som kan anvendes for at forhindre, at uvedkommende kan misbruge den udbudte tjeneste¹²⁸⁾. Der foretages en opdeling af de udbudte tjenester på baggrund af en vurdering af, hvilke konsekvenser det vil have, hvis tjenesten anvendes af personer, som ikke er berettiget hertil. Som konsekvenser nævnes økonomiske tab, afsløring af information om tjenesteudbyders eller brugers forhold, overtrædelse af lovgivning eller en indgået kontrakt samt tab af troværdighed og tillid¹²⁹⁾. For hver gruppe af tjenester fremsættes herefter forslag til, hvilke former for brugerautentificering som bør finde sted, eller om der i det hele taget bør etableres adgang til de pågældende tjenester fra en hjemmeside baseret på adgangskontrol¹³⁰⁾. De forslag som stilles i vejledningen forholder sig innovativt til de muligheder, som teknikken giver, eller forventes at kunne give. F.eks. foretages en vurdering af mulighederne for at inddrage biometriske koder¹³¹⁾ som led i en brugerautentificering¹³²⁾. Samtidigt forholder man sig også til retlige grænser. Bl.a. nævnes forholdet til personoplysningsloven¹³³⁾.

En grundpille for Schartums doktordisputats - "Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning"¹³⁴⁾ - er et tidligere arbejde, hvor forfatteren har gennemgået dele af systemer i tre forvaltningsinstitutioner. I den forbindelse konstaterede han, at de normer som systemerne byggede på, ikke var i overensstemmelse med gældende ret¹³⁵⁾. Et af afhandlingens hovedtemaer er, hvordan man kan undgå, at systemudviklingsprocessen får sådanne systemer som resultat. Med andre ord en fokusering på kommunikationsproblemet i vid forstand.

Selvom Schartums syn på denne systemudviklingsproces er, at den kun undtagelsesvis kan betragtes som en regeludstedelse¹³⁶⁾, synes det nærmest at være det modsatte synspunkt, som er bærende for Schartums tilgang til problemet. Schartum betegner således systemudviklingen som "rettslige beslutningsprosesser", som han ønsker at knytte nye retssikkerhedsgarantier til¹³⁷⁾. At stille retssikkerhedsmæssige krav til en systemudviklingsproces, hvor der ikke træffes nogle beslutninger i forhold til konkrete aktuelle forvaltningssager, giver vel bedst mening, hvis man betragter denne proces som et sagsbehandlingsforløb, som har karakter af en regeludstedelse.

De første tre garantier er en forudsætning for det, Schartum betegner "systemtransparens"¹⁴⁵⁾.

Schartum bemærker, at selvom hans forslag er af konkret karakter, er de ikke udarbejdet med henblik på direkte anvendelse i forvaltningen¹⁴⁶⁾. Nogle af disse krav - bl.a. kravet om systemdokumentation - skal således sikres ved, at der udarbejdes særligt retligt begrundede sagsbehandlingsregler for systemudviklingsarbejdet, som herefter tænkes at skulle integreres i de generelle systemudviklingsmetoder¹⁴⁷⁾. For så vidt angår systemtransparens bør man overveje, om det skal lovfæstes¹⁴⁸⁾, mens andre krav kan formidles via en vejledning¹⁴⁹⁾.

Schartums bog "Utvikling av beslutningssystemer"¹⁵⁰⁾ har et mere operativt tilsnit end disputatsen. Bogen er bl.a. tiltænkt en rolle i forbindelse med konkrete systemudviklingsprojekter. Fremstillingen er i denne sammenhæng tænkt som et supplement til de etablerede modeller, metoder og rutiner for systemudvikling¹⁵¹⁾. Schartum beskæftiger sig alene med udvikling af beslutningssystemer, som anvendes når der udfærdiges individuelle afgørelser¹⁵²⁾.

Schartum påpeger i bogen, at der vil kunne implementeres nye sagsbehandlingsregler, som "overoppfyller" lovens krav, og dermed foranlediger en bedre retssikkerhed i forvaltningen¹⁵³⁾. Han foreslår, at en sådan forbedring af reglerne f.eks. kan tage udgangspunkt i de regler, som følger af forvaltningsloven, personregisterloven mv.¹⁵⁴⁾. Det innovative aspekt bliver således taget op, men det bliver ikke underkastet en mere dybdegående behandling. Bogen har hovedsageligt de vanskeligheder for øje, der er forbundet med at sikre en korrekt implementering af retsreglerne. I den forbindelse peger han på, at et systemudviklingsforløb må indeholde følgende faser¹⁵⁵⁾:

Kommunikation i snæver forstand er særligt behandlet i den litteratur, som forskningsfeltet AI & Law har kastet af sig¹⁵⁷⁾. Karakteristisk for denne litteratur er, at man fokuserer på at implementere retsreglerne korrekt, ikke at skabe innovation.

En interessant vinkel på kommunikationsproblemet i snæver forstand er, om man ikke på forhånd kan søge at skabe nogle retsregler, som vil være lette at transformere. Spørgsmålet om automatiseringsvenlig lovgivning er bl.a. taget op af Jon Bing i relation til deontiske systemer inden for den offentlig forvaltning¹⁵⁸⁾. Ifølge Bing er spørgsmålet om automatiseringsvenlig lovgivning en speciel del af diskussionen om lovteknik. Målet er at udforme regelværket på en sådan måde, at transformationen til computerprogrammer og rutiner i forbindelse med edb-systemer bliver enklest mulig¹⁵⁹⁾.

I rapporten nævner Bing nogle konkrete måder at gøre lovgivningen automatiseringsvenlig på. Heriblandt:

Også den Den Digitale Taskforce¹⁶⁵⁾ har taget tanken om automatiseringsvenlige regler op som et ønskværdigt mål under overskriften "e-administrerbare regler"¹⁶⁶⁾, og har i den forbindelse udarbejdet en vejledning. Der er lokaliseret fem forhold, som gør det vanskeligt at automatisere, og på den baggrund er der opstillet fem "hovedregler", som vil kunne reducere disse vanskeligheder:

Rønsholdt omtaler i en artikel under betegnelsen normalisering en endnu mere stringent måde at gøre lovgivningen automatiseringsvenlig på¹⁶⁷⁾. En sådan normalisering indebærer bl.a., at man begrænser sig til at anvende bestemte syntaktiske former¹⁶⁸⁾.

Schartum berører flygtigt integrationsproblemet ved at gøre opmærksom på, at jurister kunne få bedre mulighed for at gøre et nyttigt arbejde i udviklingsprojekterne, hvis systemudviklingsmetoder mv. blev tilpasset¹⁶⁹⁾. Schartums løsning synes således ikke at forudsætte, at juristerne generelt skal kunne optræde som teknikere.

Også Magnusson Sjöberg berører sporadisk integrationsproblemet i sin disputats, idet hun påpeger, at der kan opstå nogle sproglige problemer i samarbejdet mellem jurister og teknikere. Hun foreslår i den forbindelse, at der skal oprettes særlige juridiske "rådsgrupper" ved udvikling af databaserede beslutningssystemer, som skal koncentrere sig om de retsspørgsmål, som systemudviklingen giver anledning til. De skal bl.a. kunne bestå af erfarne sagsbehandlere¹⁷⁰⁾. Om der også skal indgå teknikere i disse grupper, fremgår ikke.

Integrationsproblemet tages derimod op til grundig behandling i Mads Bryde Andersens doktordisputats - "EDB og ansvar"¹⁷¹⁾¹⁷²⁾. Emnet for afhandlingen er erstatningsretlige spørgsmål i forbindelse med overdragelse og anvendelse af edb, men det er afhandlingens overordnede tema, som gør afhandlingen interessant i denne sammenhæng. Ifølge Bryde Andersen giver det erstatningsretlige emne anledning til et såkaldt beskrivelsesproblem. Bryde Andersens tese er, at for at kunne foretage en redegørelse for indholdet af gældende ret, er det nødvendigt at præcisere (beskrive) det generelle edb-tekniske faktum på den ene side og det lige så generelle erstatningsretlige retsfaktum på den anden side¹⁷³⁾.

Når dette beskrivelsesproblem særligt aktualiseres inden for det edb-retlige område, hænger det ifølge Bryde Andersen særligt sammen med to væsentlige problemer på det faktiske plan: terminologiproblemet og generalitetsproblemet¹⁷⁴⁾. De fleste tekniske forbrugsprodukter vi omgiver os med, har efterhånden karakter af indarbejdede teknologier i den forstand, at der hersker intersubjektive forestillinger om såvel praktisk funktionalitet, latente faremuligheder og begrebsmæssig terminologi. En tilsvarende intersubjektivitet hersker ikke på edb-området, hvilket giver anledning til terminologiproblemet¹⁷⁵⁾. Generalitetsproblemet opstår derved, at edb-udviklingen har frembragt - og stadigt frembringer - nye anvendelsesformer og produkttyper, i modsætning til anden teknologi, som i højere grad bevarer sit funktionelle indhold¹⁷⁶⁾.

I relation til det retlige opstår beskrivelsesproblemet i forbindelse med den gængse beskrivelse af culpareglens retsfaktum, hvorefter der skal handles i overensstemmelse med fagets standard, god skik etc. Beskrivelser som ifølge Bryde Andersen ikke giver megen vejledning i forhold til edb-anvendelse¹⁷⁷⁾. For at kunne løse det påpegede problem mener Bryde Andersen, at det er nødvendigt at foretage en analytisk beskrivelse¹⁷⁸⁾ af såvel faktum som retsfaktum¹⁷⁹⁾. Dette får ham til at foretage en fornyet beskrivelse af culpareglens retsfaktum som en social regel, der besidder to grundlæggende karakteristika: For det første angår retsfaktum noget, som aktøren har mulighed for at træffe beslutning om (vælge). For det andet pålægges aktøren nogle krav til dette beslutningsvalg, krav der modsvarer nogle forestillinger om værdiers indhold og prioritering inden for reglens anvendelsesområde¹⁸⁰⁾. For så vidt angår faktum mener Bryde Andersen, at systemteori udgør en egnet metateoretisk ramme for beskrivelsen af de fænomener, der kan iagttages på området¹⁸¹⁾. Denne beskrivelsesramme supplerer han herefter med en kommunikationsteoretisk vinkel¹⁸²⁾.

Bryde Andersen identificerer med andre ord to forskellige beskrivelsesproblematikker: en beskrivelsesproblematik vedrørende retsfaktum og en vedrørende faktum. Den første beskrivelsesproblematik aktualiserer fortrinsvis spørgsmål, som traditionelt er behandlet i juraen¹⁸³⁾, mens den anden beskrivelsesproblematik, særligt aktualiserer spørgsmål, som traditionelt er behandlet i datalogien¹⁸⁴⁾. Set fra en juridisk vinkel, er det første problem uproblematisk. Derimod rejser det andet beskrivelsesproblem spørgsmålet om, hvordan den nødvendige tekniske viden skal skaffes.

Bryde Andersen mener, at det edb-retlige faktumbeskrivelsesproblem kan løses på to forholdsvis enkle måder: Man kan for det første supplere det juridiske forfatterskab med den nødvendige tekniske sagkundskab. Dette indebærer, at der som minimum deltager to personer, en jurist og en tekniker. Han betegner derfor også denne model for den kollektive variant. For det andet kan man lade den teknisk læge retsdogmatiker ændre sin status som sådan og - om muligt - tilegne sig den edb-tekniske viden, der er nødvendig for at opnå teknisk korrekthed og relevans i hans fremstilling. Da denne model således forudsætter, at viden fra to forskellige verdener er samlet hos én person, betegnes den også som fusionsvarianten¹⁸⁵⁾.

Bryde Andersen påpeger, at fusionsvarianten er den mest velegnede¹⁸⁶⁾. Denne vurdering bygger han på, at man befinder sig på et område, hvor det er nødvendigt at finde ud af, hvilke tekniske forhold der i det hele taget er relevante¹⁸⁷⁾.

Betragter man rapporterne "Info-samfundet år 2000", "Det Digitale Danmark", "På vej mod digital forvaltning", "IT for alle - Danmarks fremtid" og rapporterne fra IT-sikkerhedsrådet, byder disse rapporter på et utal af konkrete forslag. Men rapporterne kan - bortset fra dem fra IT-sikkerhedsrådet - kritiseres for kun overfladisk - eller slet ikke - at forholde sig til retlige grænser. Naturligvis kan retlige grænser udfordres, men det synes dog hensigtsmæssigt at forholde sig til de eksisterende.

Eksempelvis forholder "Det Digitale Danmark" sig ikke nærmere til, hvilke retlige problemer en lovfæstelse af borgernes ejendomsret til egne data (anbefaling 3.2) kan give anledning til¹⁸⁸⁾. Som et andet eksempel kan nævnes, at både i "Info-samfundet år 2002", i "Det Digitale Danmark" (anbefaling 3.4), i "På vej mod digital forvaltning" (indsatsområde II) og i "IT for alle - Danmarks fremtid" bliver der tilkendegivet et ønske om at kunne genbruge data i videst muligt omfang. Af de to første rapporter fremgår, at det kan være nødvendigt at iagttage nogle persondatabeskyttelsesretlige hensyn, men der bliver ikke gjort nogen indsats for at undersøge dette spørgsmål nærmere¹⁸⁹⁾.

Derudover kan også nævnes andre visioner, som kunne have været sammenholdt med mulige retlige barrierer. I "På vej mod digital forvaltning" gøres det til et mål, at den offentlige forvaltning på alle områder skal benytte digitale teknologier (pejlemærke 2). Et forslag som allerede har været oppe at vende i "Info-samfundet år 2000" (princip 6). I den forbindelse gør man sig imidlertid ingen tanker om, hvorvidt en sådan strategi eventuelt vil kunne give problemer i relation til personoplysningslovens bestemmelse om fuldt automatiserede afgørelser (§ 39). Desuden sættes det som mål, at myndighedsopgaverne skal løses, hvor de ud fra en effektivitetsbetragtning og/eller faglig betragtning bedst kan blive løst (pejlemærke 4). En sådan model risikerer at få til følge, at kompetencen centraliseres, hvilket igen vil kunne betyde, at man kommer til at stække den lokale ekspertise. Hvilke konsekvenser dette vil kunne få for opfyldelsen af lokale myndigheders vejledningsforpligtelse, tages ikke op¹⁹⁰⁾.

Disse rapporter forholder sig derudover ikke til det helt grundlæggende problem, om det overhovedet er muligt at automatisere retlige opgaver. En problemstilling som derimod er behandlet generelt i Wahlgrens afhandling, og specielt for så vidt angår forvaltningsretten i Rønsholdts artikel "Teknologi i den offentlige ret". Dette og andre af de grundlæggende spørgsmål som Wahlgren og Rønsholdt behandler, synes dog at burde tages op før den konkrete systemudvikling sættes i værk¹⁹¹⁾. De grænser som man i den forbindelse finder frem til, vil herefter kunne indgå på lige fod med andre grænser i den konkrete systemudvikling.

En række konkrete grænser er taget op i andre arbejder¹⁹²⁾. Disse arbejder er karakteriseret ved, at det ofte er nogle få udvalgte regler, som udpeges som barrierer for digital forvaltning. Tydeligst er dette i bet. 1400/2000¹⁹³⁾, hvor der fokuseres på lovgivningens formkrav. Naturligvis kan det ikke udelukkes, at det netop er disse regler, som i praksis udgør de eneste retlige barrierer. Men tillader man innovation, synes det vanskeligt at udelukke, at ikke også andre retlige regler kan blive udfordret.

Magnusson Sjöbergs veje til at forbedre retssikkerheden kan derimod ses som afstikkende retlige grænser over en bred front.

Magnusson Sjöberg foreslår konkret, at et givet programs offentligretlige status skal efterprøves. Dette forslag har særligt relevans for kompetencespørgsmålet. Kompetenceproblemet hører til blandt de grundlæggende spørgsmål, fordi det vil kunne rejses i forbindelse med enhver automatisering. Det synes som nævnt mest hensigtsmæssigt at tage denne type spørgsmål op, før den konkrete systemudvikling sættes i værk.

Et andet konkret forslag er idéen om at udvikle nogle retlige standarder. Disse standarder skal tilsyneladende fungere som et lag mellem de forvaltningsretlige love og systemerne. Som konsekvens af at de skal indeholde funktionelle beskrivelser, har de den fordel, at de må forventes at kunne anvendes i forbindelse med udviklingen af mange forskellige slags systemer. Problemet er blot, at man ikke kan stille krav ud i den blå luft. Man er nødt til at have et vist kendskab til, hvilke tekniske muligheder der gives, hvis man ikke vil risikere at komme til at stille krav, som vil være urealisable. Og har man et sådant kendskab, er der ingen grund til at bruge ressourcer på at udvikle nogle teknikuafhængige retlige standarder.

Magnusson Sjöbergs forslag om integration af juraen i systemudviklingen vil i sig selv kunne medvirke til at sikre afstikning af grænser. Forslaget synes dog at kunne få større betydning i forbindelse med løsningen af integrationsproblemet, hvorfor det vil blive henskudt til diskussionen af dette problem.

Selvom Magnusson Sjöbergs konkrete forslag ikke ses at være direkte anvendelige i sammenhængen, er den tilsyneladende grundtanke bag den systematiske tilgang - at det er nødvendigt at få flest mulige retlige grænser fremdraget - værd at tage til sig. For så vidt angår etablering af grænserne, må det derfor være hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i et bredt retligt materiale.

Vender man blikket bort fra grænserne og betragter i stedet udelukkende det innovative, rummer rapporterne "Info-samfundet år 2000", "Det Digitale Danmark", "På vej mod digital forvaltning" og "IT for alle - Danmarks fremtid" mange forslag, som bliver præsenteret, som om der er blevet tænkt nyt. Man kan imidlertid diskutere, om de er udtryk for nytænkning. Det er de samme forslag, som bringes på banen igen og igen, uagtet de tekniske muligheder, i det tidsrum rapporterne er blevet skabt, har udviklet sig markant. Man tager ganske enkelt ikke højde for de muligheder teknikken giver. Eksempelvis synes både rapporten "Info-samfundet år 2000" fra 1994, "Det Digitale Danmark" fra 1999 og "På vej mod digital forvaltning" fra 2002 at bygge på en forudsætning om, at det offentlige besidder nogle centrale registre med borgeroplysninger, og det nye består herefter i gang på gang at foreslå, at disse oplysninger skal kunne genbruges af myndighederne. Man forholder sig således ikke til den kendsgerning, at de tekniske muligheder for billigt at lagre oplysninger digitalt er blevet mærkbart forbedret i perioden fra 1994 til 2002, og at man derfor også kunne lade borgerne selv fysisk besidde oplysninger om sig selv¹⁹⁴⁾.

Selvom det erklærede mål for Schartum i disputatsen ikke er at skabe innovation, er visse af hans forslag så nyskabende, at det alligevel vil være nærliggende at diskutere, om de kan befordre en innovation. En fornyelse kan enten udspringe fra systemet, ved at systemet agerer på en innovativ måde, eller kan skabes udefra, ved at der stilles bestemte innovative krav til, hvordan systemet skal anvendes. Betragter man selve systemudviklingsprocessen som en regeludstedelse, bliver der reelt tale om to forvaltningsprocessuelle forløb¹⁹⁵⁾. Det første forløb, hvor reglen (programmet) skabes, og det andet forløb, hvor reglen (programmet) anvendes. En forudsætning for at der i det andet forløb kan udspringe en fornyelse fra systemet er, at det sikres af aktiviteter i det første forløb.

For så vidt angår forslagene om anvendelse af en gennemarbejdet og afprøvet systemudviklingsmetode, anvendelse af kvalitetssikringsstandarder og juridisk uddannelse hos (nogle af) de personer, som deltager i systemudviklingsarbejdet, herunder at give fagafdelingerne en aktiv rolle i systemudviklingen, synes disse ikke i sig selv at rumme nogen sikkerhed for innovation i systemudviklingsforløbet. Heller ikke forslaget om systemdokumentation, systemoffentlighed og fysisk tilgængelige systemer, som af Schartum beskrives som værende en forudsætning for systemtransparens, kan garantere at bibringe den regel som skabes i det første forløb noget nyt, og dermed at der kan udspringe en fornyelse af systemet.

Derimod kan det overvejes, om de tre sidstnævnte retssikkerhedskrav bibringer noget nyt derved, at der stilles innovative krav til systemets anvendelse. Det første krav udgør nok alene en nødvendig forudsætning for, at det senere vil være muligt at opfylde klassiske retssikkerhedskrav. Schartum nævner således, at kravet om systemdokumentation kan ses som en forudsætning for opfyldelsen af forvaltningens vejledningsforpligtelse¹⁹⁶⁾, eller en sikring af muligheden for legalitetskontrol¹⁹⁷⁾. I modsætning hertil er kravet om systemoffentlighed og fysisk tilgængelige systemer ikke en nødvendig betingelse for opfyldelsen af vejledningsforpligtelsen, og kan give anledning til en substantiel udvidelse af vejledningsmulighederne, idet borgerne kan få adgang til simulering af afgørelser¹⁹⁸⁾. Dermed giver disse krav anledning til en fornyelse.

Schartums strategi kan dog kritiseres for, at den kun i begrænset omfang udnytter de tekniske muligheder innovativt. Ønsker man dette, må man også lade fornyelsen udspringe af selve systemet. Det kræver, at man må stille krav til indholdet af det program, som kommer til at styre systemet¹⁹⁹⁾. Langt mere lovende er derfor Schartums forslag i bogen "Utvikling af beslutningssystemer" om at tage udgangspunkt i forvaltningsloven, personregisterloven mv. og forsøge at overopfylde disse. Herved kommer innovationen netop til at udspringe af systemet. Og ved at tage udgangspunkt i et bredt retligt grundlag må man formode, at der kan være en chance for, at der kan skabes nogle løsninger, som er retligt acceptable²⁰⁰⁾.

Grundidéen er således god, men et væsentligt spørgsmål er ubesvaret. Hvordan finder man i praksis frem til de løsninger, som kan siges at overopfylde nogle givne regler? Forslaget er ikke tilstrækkeligt operativt. En måde at løse dette problem på kunne være, at tage udgangspunkt i et grundlag, som skaber mere frihed end de gældende retsregler. I stedet for at tage udgangspunkt direkte i de forvaltningsretlige regler, skal man eksempelvis tage udgangspunkt i intentionerne bag de nuværende forvaltningsretlige regler. Frem for et udgangspunkt i de gældende regler om partsaktindsigt, kan man således tage udgangspunkt i intentionen om, at parten skal have mulighed for at få kendskab til det, der vedrører den pågældende sag. Af dette krav vil man som en pragmatisk løsning kunne nå frem til de nuværende regler om partsaktindsigt. Men man vil også på dette grundlag kunne foreslå, at forvaltningen skal præsentere parten for alt relevant faktum²⁰¹⁾.

Følgende tiltag må derfor kunne ses som et egnet bidrag til løsningen af innovationsproblemet:

Innovationstiltag: Konstruktionen af systemet skal dels baseres på et grundlag, som giver frihed²⁰²⁾, og dels et grundlag, som afstikker grænser. Begge grundlag skal være af bred retlig²⁰³⁾ karakter

Magnusson Sjöberg og Schartum har begge fremsat et forslag, der vil kunne medvirke til at sikre, at de retlige værdier overlever i et systemudviklingsmiljø. De foreslår således, at juristerne deltager i systemudviklingsprocessen. Det synes nærliggende at antage, at de værdier man ønsker skal have indflydelse på resultatet af en systemudvikling, bedst sikres gennemslagskraft via ambassadører, der har et indgående kendskab til disse værdier. De retlige værdier er så tæt knyttet til en forståelse af det samlede juridiske fagområde, at det vil være umuligt for personer, der ikke har et nærmere kendskab til jura, at sikre disse værdiers indflydelse på resultatet²⁰⁴⁾. Det af Magnusson Sjöberg og Schartum foreslåede tiltag må derfor udgøre en del af det nødvendige tiltag for at løse integrationsproblemet.

Magnusson Sjöberg og Schartum tager ikke nærmere stilling til, hvordan samarbejdet mellem jurister og teknikere skal foregå. Schartum nævner blot, at systemudviklingsmetoderne skal tilpasses, mens Magnusson Sjöberg foreslår oprettelse af særlige juridiske rådsgrupper. En løsning på denne problemstilling byder Bryde Andersen på med sit forslag om, at juristen både skal beherske det retlige og det tekniske. På det område hvor Bryde Andersen bevæger sig - vurderingen af edb-retligt ansvar - er det en særdeles fornuftig løsning. Det gør det ulige meget lettere, hvis man behersker alle de fagdiscipliner, som et givet problem rummer. Og det er ikke urealistisk - særligt ikke i dag, hvor en stadig større del af befolkningen har fået et aktivt kendskab til computerteknologi - at juristen vil kunne tilegne sig et sådant kendskab til teknikken, at det vil være muligt at beherske den tekniske side af de retsanvendelsesproblemer, som Bryde Andersen ridser op. Men Bryde Andersen beskæftiger sig kun med en beskrivelse af teknikken. Her drejer det sig om konstruktion af teknik. Det betyder, at det bliver langt mere kompliceret for en jurist at beherske de nødvendige værktøjer. Det synes derfor mest hensigtsmæssigt at vælge en løsning, som baserer sig på, at hver faggruppe, blot skal have ekspertviden om sit eget fagområde. Teknikerne skal ikke være eksperter i jura, og juristerne skal ikke være tekniske eksperter.

Dette rejser imidlertid spørgsmålet om, hvordan det så skal kunne lade sig gøre for de to faggrupper i fællesskab at konstruere et system. Problemet kan løses ved at fordre, at hvor der skal kommunikeres mellem forskellige faggrupper, skal kommunikationen forsøges gjort så enkel som mulig. Således at man forsøger at give kommunikationen et indhold, som er så simpelt, at risikoen for misforståelser er minimal.

Følgende tiltag må derfor kunne bidrage til løsningen af integrationsproblemet:

Integrationstiltag: I systemudviklingsprocessen skal både deltage jurister og teknikere. Der skal tilstræbes enkel²⁰⁵⁾ kommunikation, hvor disse mødes

Som nævnt rummer litteraturen om AI & Law en række forskellige bud på, hvordan man kan repræsentere retsregler i en computer. Kommunikationsproblemet i snæver forstand vil ikke blive underkastet særlig opmærksomhed, og de forslag, som har været nævnt, vil heller ikke blive integreret i afhandlingens løsningsforslag. Blot vil forslaget om automatiseringsvenlig lovgivning kort blive diskuteret.

En løsning med automatiseringsvenlig lovgivning er som nævnt bl.a. taget op af Bing og senest af Den Digitale Taskforce. Disse idéer bygger på, at lovgiver skal give reglerne en særlig udformning, så de bliver lettere at automatisere. For en sådan løsning taler, at hvis det er lovgiver, som gør reglerne automatiseringsvenlige, minimeres risikoen for, at der opstår kompetenceproblemer, når reglerne skal transformeres til en form, som kan anvendes af en computer²⁰⁶⁾. Men omvendt er det problematisk, at man fratager lovgiver nogle af de værktøjer, som ellers er til rådighed. F.eks. må det anses for at være et meget drastisk skridt at afskære lovgiver muligheden for at foreskrive, at der skal skønnes. Det kan i den forbindelse være værd at erindre sig Viggo Bentzons ord til de, der gerne vil undgå skønnet: "... praktisk vigtige Afgørelser ved Skøn ser man noget skævt til, fordi alt Skøn er ubegrundet, og fordi det kun kan give det omtrentlig rigtige, kun er Evnen til med den Tilnærmelse, som efter Omstændighederne er fornøden og opnaaelig, at vurdere foreliggende Forhold og handle under dem. ... Sådanne Principmennesker (eller Principryttere) respekterer Livet imidlertid ikke. I deres daglige vaner kaldes de Pedanter. Som Lærere skærer de Eleverne for meget over een Kam. Som Haandværkere klynger de sig for slavisk til det nedarvede og tillærte. I alle praktiske Forhold kommer de, hvis de gør Alvor af at gennemføre deres Principper, til en kluntet Livsførelse!"²⁰⁷⁾.

For så vidt angår kommunikationsproblemet i vid forstand, har Schartum fremsat en række forslag, som er værd at underkaste en nærmere behandling.

Mere generelt foreslår Schartum brug af en gennemarbejdet og afprøvet systemudviklingsmetode. I forlængelse heraf kan ses forslaget om at anvende kvalitetssikringsstandarder, der indebærer en yderligere formalisering af arbejdsgangene i systemudviklingen. Der er ingen tvivl om, at en formalisering af processen ad disse veje vil kunne føre til bedre resultater. Når dette søges realiseret, synes tilgangen dog lidt for konservativ. I sin disputats nævner Schartum, at systemudviklingsmetoderne skal tilpasses, men omvendt ser det ikke ud til, at han har konkrete forslag til større ændringer af eksisterende tilgange. I "Utvikling av beslutningssystemer" foreslår han en systemudviklingsforløb, som indeholder nogle aktiviteter, som er tilpasset et retligt domæne²⁰⁸⁾, men stadig er der ikke tale om de store nyskabelser i forhold til traditionelle systemudviklingsforløb, som er beskrevet i datalogisk litteratur.

Mere nyskabende er derimod Schartums forslag om at sikre systemtransparens. Vægtlægningen på dokumentationen er blevet kritiseret af Peter Blume, som påpeger, at man kunne beskrive dokumentationen som en selvfølgelig del af en retlig forsvarlig systemudvikling, hvorefter opmærksomheden kunne koncentreres om de indholdsmæssige krav²⁰⁹⁾. På sin vis har Blume ret, idet dokumentation ud fra en datalogisk synsvinkel betragtes som en naturlig del af en forsvarlig systemudvikling. Men systemtransparens indebærer imidlertid også andet, som ikke nødvendigvis er en implikation af kravet om en forsvarlig systemudvikling. Således er det tillige en forudsætning for systemtransparens, at der stilles krav om systemoffentlighed og fysisk tilgængelige systemer. Schartums forslag er derfor mere end en selvfølgelighed. Det muliggør, at der kan foretages en effektiv efterfølgende kontrol²¹⁰⁾. Forslaget om systemtransparens er derfor godt, men det synes dog mere hensigtsmæssigt at fokusere det, som kravet om systemtransparens lægger op til: At der skal foretages en kontrol af systemet.

Men et krav om kontrol kan ikke stå alene. Kravet er bagudrettet. Formentlig vil den mulighed for kontrol, som f.eks. et krav om systemtransparens giver, kunne få indvirkning på systemudviklingsprocessen, derved at udviklerne vil gøre sig mere umage, når de ved, at de senere vil kunne blive kigget over skulderen. Men det er ikke et tiltag, som derudover kan virke operativt i forbindelse med selve konstruktionen af systemet.

Kommunikationsproblemet i snæver forstand vil ikke blive viet nogen opmærksomhed, hvorimod de øvrige dele af kommunikationsproblemet har interesse. Det betyder, at udelukkende problemer med kommunikationen mellem mennesker bliver behandlet. Dette problem kompliceres som nævnt af, at der indgår personer i systemudviklingen med forskellig faglig baggrund. Integrationstiltaget om at sikre enkelhed, når der kommunikeres mellem personer med forskellig faglig baggrund, vil imidlertid kunne adressere dette problem.

Tilbage står derfor at tage stilling til, hvordan kommunikationen mellem personer med fælles faglig baggrund vil kunne sikres. I den forbindelse kan Schartums forslag om at anvende gennemarbejdet og afprøvet systemudviklingsmetode tjene som inspiration til et tiltag. Kun hvis man føler sig på sikker faglig grund, vil man være i stand til at kommunikere klart. Derfor må både teknikere og jurister så vidt muligt skulle arbejde med kendt fagligt stof.

Følgende vil derfor kunne ses som et tiltag, som vil kunne sikre kommunikationen:

Kommunikationstiltag: Anvendelse af kendte faglige tilgangsvinkler samt kontrol

Det er blevet beskrevet, hvordan nogle af barriererne for digital forvaltning har en sådan grundlæggende karakter, at de må udskilles til særskilt behandling, før systemudviklingen sættes i værk. I næste kapitel bliver en række af disse grundlæggende barrierer analyseret²¹¹⁾. Det undersøges, om de foranstaltninger, der lægges op til her, har en sådan karakter, at en automatisering ikke blot kan ske i retlig ubemærkethed.

Andre problemer tænkes derimod løst ved under selve systemudviklingen at gøre brug af en række tiltag, som kan sammenfattes i slagordene frihed, grænser, jurister i systemudviklingsprocessen, enkelhed, kendte tilgangsvinkler samt kontrol. Der tages udgangspunkt i ønsket om, at metoden skal sikre, at der anvendes nogle kendte tilgangsvinkler, og i kapitel 3-6, "Gældende ret", "Retspolitik", "Retssikkerhed" og "Prøvelse", granskes juristernes faglige ballast for retligt materiale og retlige metodeelementer, som kan sikre henholdsvis frihed, grænser, enkelhed og kontrol²¹²⁾.

I kapitel 7, "Retligt materiale og frihedsgrader", introduceres et begrebsapparat, som mere præcist kan beskrive karakteren af det materiale, som er udfundet i kapitel 3-6.

I kapitel 8, "Systemudvikling", vendes blikket mod teknikernes kendte tilgangsvinkler, idet det beskrives, hvordan systemudvikling i almindelighed foregår. I kapitlet opstilles herefter en stiliseret model.

På baggrund af denne stilisering foretages i kapitel 9, "Syntese af retlige og datalogiske elementer", en analyse af de forskellige integrationsmuligheder mellem retlige og datalogiske elementer, som vil kunne sikre, at både jurister og teknikere kan komme til at arbejde med en metode, som indeholder kendte tilgangsvinkler.

I kapitel 10, "Udfyldning og sammenfatning", foretages en udfyldning og gives en sammenfattende beskrivelse af metoden, som bevæger sig fra det generelle til det konkrete.

I kapitel 11, "Vurdering og videre arbejde", forsøges resultatet vurderet, og på grundlag heraf diskuteres, i hvilken retning det videre arbejde skal gå.

4) Jfr. f.eks. (Dybkjær 1999, s. 20). Irving Fang omtaler netværkssamfundet ("Information Highway") som en af seks informationsrevolutioner, (Fang 1997, s. xvii-xviii). 5) I sin anmeldelse af Schartums doktordisputats rejser Jens Petter Graver det spørgsmål, om det ikke er mere relevant at beskæftige sig med de eksterne sider af automatiseringen: fremmedgørelse hos sagsbehandlere og borgere, øgning af overvågningspotentialet, konsekvenser for fortolkninger af forvaltningsloven og for retskildebilledet, frem for de interne sider, ud fra en betragtning om, at en automatisering snarere mindsker fejlprocenten end øger den, (Graver 1994, s. 541). Graver har næppe ret. Ud fra en betragtning om, at det er bedre at forebygge end helbrede, synes det mere hensigtsmæssigt at bruge forskningsmæssige ressourcer på den interne vinkel. Det får i sidste ende en væsentlig indflydelse på de eksterne konsekvenser af en automatisering. 6) I det følgende fokuseres specielt på borgere, forstået som fysiske personer. Det udelukker imidlertid ikke, at juridiske personer, vil kunne spille en tilsvarende rolle i det beskrevne. Også juridiske personer er genstand for forvaltningsakter. Der er også allerede fokus på digital forvaltning i forhold til virksomhederne. I Erhvervs- og Selskabsstyrelsens regi arbejdes der således på at etablere en portal for erhvervslivet (virk.dk). Grundtanken i dette projekt er, at virksomhederne skal kunne nøjes med én indgang til de offentlige myndigheder, jfr. pressemeddelelse af 10. september 2002 fra Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. På portalen vil der bl.a. være adgang til de digitaliserede udgaver af blanketterne som findes på www.indberetning.dk. Det vil således f.eks. være muligt for en virksomhed via denne portal at søge politiet om en alkoholbevilling, jfr. blanket P 700-04 (06/01), <http://www.indberetning.dk, 21. september 2002>. 7) F.eks. vil private virksomheder kunne komme til at spille en rolle som informationsleverandører. Således peger Bing på, at myndighederne vil forsøge at indhente oplysninger fra den private sektors databaser, som kan være relevante for de opgaver, som forvaltningen ser som kandidater for en automatisering, (Bing 1992a, s. 31). Noget f.eks. skattemyndighederne har taget til sig. Bankerne er således pligtige til bl.a. at indberette oplysninger om kundernes renteindtægter, jfr. skattekontrolloven § 8 H, stk. 1, jfr. lovbekendtgørelse nr. 726 af 13. august 2001. 8) Jfr. (Blume 1995). 9) Jfr. http://www.bibliotek.dk. 10) Jfr. ComputerWorld, 9. august 2002, s. 13. 11) Jfr. (Vogter 2001, s. 117). 12) (Schartum 1993, s. 8). 13) (Schartum 1993, s. 8). 14) (Schartum 1993, s. 7). 15) (Schartum 1993, s. 8). I sin anmeldelse af disputatsen, gør Blume opmærksom på, at afhandlingen ville kunne kritiseres for ikke at være tilstrækkelig fremtidsorienteret, (Blume 1994, s. 231). Ser man på hvilke systemer forvaltningen i praksis anvender i dag, må man da konstatere, at vi har fremtiden foran os. 16) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 21). 17) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 31). 18) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 30). 19) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 37). 20) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 40). 21) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 40f). 22) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 73). 23) Jfr. (Magnusson Sjöberg 1992, s. 94). I sin anmeldelse af disputatsen bemærker Blume, at dette i og for sig giver et falsk billede af virkeligheden, men til gengæld gør det afhandlingen fremtidssikret, (Blume 1993, s. 178). 24) (Wahlgren 1992, s. 26 (og s. 21)). 25) (Wahlgren 1992, s. 26). 26) (Wahlgren 1992, s. 27). 27) (Wahlgren 1992, kap. 6). 28) Mere avancerede teknikker anvendes næppe i Danmark i forbindelse med udstedelse af forvaltningsakter. Der har dog tidligere været skrevet om, at Rigspolitiet skulle have testet et system baseret på neurale netværk i forbindelse med vurdering af, om personer har bopæl her i landet, jfr. "Kunstig dansk intelligens vil erobre verden", Politiken 21. september 1997, 1. sektion s. 11, og "Varm luft om kunstig intelligens", Politiken 25. september 1997, Computer s. 3. 29) Mere sandsynligt er det, at systemet vil påstå, at brugeren har gjort noget ulovligt! 30) Jfr. (Schartum 1993, s. 117). 31) Se således i (Zeleznikow et al. 1994), hvordan retlig viden kan repræsenteres på forskellig vis. 32) Jfr. (Schartum 1993, s. 148). 33) Jfr. herved (Magnusson Sjöberg 1992, s. 58). 34) Se dog nedenfor ved note 267. 35) Jfr. (Popple 1996, s. 38ff). 36) Jfr. (Popple 1996, s. 24ff). 37) Jfr. herved (Mathiassen 1984, s. 81). 38) At der må ske en udvikling af de forvaltningsprocessuelle regler, når der automatiseres, er allerede påpeget i (Finansministeriet 1992, s. 55ff og bilag 10). 39) Jfr. (Schartum 1994). 40) Begrebet selvforvaltning kan således anvendes i tilfælde, hvor borgerne inddrages i den statslige styring. Men også mere vidtgående, som dækkende, at beslutningerne overlades til borgerne selv, (Dahlberg-Larsen 1991, s. 11), jfr. herved også (Rønsholdt 1991a, s. 40f). 41) (Shannon 1948, s. 381). 42) (Shannon 1948, s. 382). 43) (Shannon 1948, s. 382). I dag kan man dog også udsende radio og fjernsyn digitalt. 44) (Shannon 1948, s. 382). 45) En beskrivelse af en Türing-maskines virkemåde kan f.eks. findes på adressen <http://mathweb.free.fr/dico/index.php3?action=affiche&quoi=./m/machineturing.html, 30. august 2002>. 46) Internetprotokollerne er beskrevet i de såkaldte "Request For Comments" (RFC). De kan findes via http://www.rfc-editor.org. 47) En beskrivelse af denne model kan f.eks. findes på adressen <http://www.itp-journals.com/nasample/t04124.pdf, 17. september 2002>. 48) Eller rettere adressen på netværksadapteren. 49) F.eks. kunne man få den idé, at give systemerne en multisproglig brugergrænseflade, jfr. f.eks. (Magnini 2000). Herved ville man tilgodese kravet om at tage hensyn til personer, som ikke taler dansk, jfr. herved vejledning til forvaltningsloven pkt. 32-36. 50) Jfr. de almindelige bemærkninger til forslag L 72 af 30. januar 2002 om ændring af forvaltningsloven, jfr. lov nr. 571 af 19. december 1985. Se nærmere nedenfor ved note 116. 51) "Statsrådets principbeslut om möjligheterna att uträtte ärenden elektronisk, utveckla tjänster och minska insamlandet av data", 5.2.1998, FM 9/00/98. Denne beslutning har bl.a. givet anledning til lov nr. 1318 af 30. december 1999 om elektronisk kommunikation i förvaltningsärenden 18 §, som giver borgerne mulighed for at kommunikere elektronisk med myndigheder, som har "behövlig teknisk, ekonomisk och annan beredskap". 52) Jfr. (Den Digitale Taskforce 2002a, s. 4). 53) At der kan optræde konkurrerende mål, når forvaltningens arbejde skal tilrettelægges, er ikke et problem, som specielt digital forvaltning giver anledning til. En klassisk diskussion i forvaltningsretten er således forholdet mellem retssikkerhed og effektivitet, jfr. f.eks. (Christensen 1975). 54) Det bemærkes, at kategoriseringen kan diskuteres, hvilket understreges af, at enkelte arbejder må placeres under flere kategorier. Men derudover må man også have for øje, at de nævnte arbejder ikke ydes deres fulde ret, idet de her læses i en helt speciel kontekst. 55) Jfr. herved Michael Jackson, der i et forord til (Mathiassen 2001) bl.a. skriver: "Forfatternes metode er baseret på fornuftig udvælgelse. ... De er i den bedste skandinaviske tradition civiliserede, udogmatiske og humanistisk indstillede.", (Mathiassen 2001, s. v). 56) (Dybkjær 1994). Rapporten synes stærkt inspireret af Finansministeriets rapport "Effektiv edb i staten" fra 1992, (Finansministeriet 1992). 57) (Dybkjær 1994, s. 26). 58) (Dybkjær 1994, s. 28). 59) Det lykkedes aldrig at få indført et elektronisk borgerkort. Ideen om et borgerkort blev af nogle modtaget positivt, jfr. f.eks. (Blume 1995, s. 14), men var også udsat for en del kritik, jfr. f.eks. "Bekymring over borgerkort", Politiken, 21. september 1995, 1. sektion, s. 6. Lovforslag om et borgerkort skulle være fremsat i folketingsåret 1996/1997, men i stedet blev indførelsen af kortet udsat på ubestemt tid, hvilket blev begrundet med, at teknikken bag det elektroniske chipkort, som kortet skulle være, ikke var tilstrækkeligt afklaret til, at kortet ville kunne være klart som planlagt i 1999, jfr. Asbjørn Jørgensen: "Borger-kortet opgives", Jyllands-Posten, 4. oktober 1996, 1. sektion s. 6. 60) I dansk ret gælder nu personoplysningsloven, jfr. lov nr. 429 af 31. maj 2000 med senere ændring, som implementerer direktiv 95/46/EF. 61) (Dybkjær 1999). 62) (Dybkjær 1999, s. 70). 63) (Den Digitale Taskforce 2002a). 64) (Den Digitale Taskforce 2002a, s. 5). 65) (Den Digitale Taskforce 2002a, s. 6). 66) (Den Digitale Taskforce 2002a, s. 17). 67) (Den Digitale Taskforce 2002a, s. 6). 68) (Den Digitale Taskforce 2002a, s. 7). 69) (Den Digitale Taskforce 2002a, s. 7). 70) (Ministeriet for Videnskab 2002). 71) (Ministeriet for Videnskab 2002, s. 9). 72) (Ministeriet for Videnskab 2002, s. 25). 73) (Ministeriet for Videnskab 2002, s. 29). 74) For så vidt angår arbejdet med retlige grænser i en række andre lande henvises til (Eifert 2001). 75) (Magnusson Sjöberg 1992). 76) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 87). 77) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 501f). 78) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 270). 79) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 209). 80) Jfr. (Magnusson Sjöberg 1992, s. 183). 81) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 307f). 82) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 277). 83) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 385). 84) Se f.eks. forslaget om, at borgerne automatisk får aktindsigt (Magnusson Sjöberg 1992, s. 331). 85) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 480). 86) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 270). 87) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 508). 88) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 509). 89) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 510). Det er noget uklart, hvilken retlig status Magnusson mener, at sådanne standarder vil få. Det hedder således: "Utgångspunkten är i stället att en rättslig standard ger uttryck för vad som krävs för att en viss veksamhet bedrivs på ett juridiskt acceptabelt sätt.", (Magnusson Sjöberg 1992, s. 514). 90) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 515). 91) (Rønsholdt 1991b). 92) (Rønsholdt 1991b, s. 131). 93) (Rønsholdt 1991b, s. 132). Rønsholdts definition omfatter således også systemer, der ikke indeholder metaviden, og derfor efter gængs terminologi ikke kaldes ekspertsystemer, jfr. (Laurière 1990, s. 379ff). 94) (Rønsholdt 1991b, s. 132). 95) Jfr. (Christensen 1997, s. 181). 96) (Rønsholdt 1991b, s. 139f). 97) (Rønsholdt 1991b, s. 142). 98) (Wahlgren 1992, s. 26). 99) (Wahlgren 1992, s. 153ff). 100) Målet er at definere en situation på en retlig relevant måde, (Wahlgren 1992, s. 153). 101) Her ses der på de følger, den påtænkte regelanvendelse vil kunne få. Nogle følger er acceptable, mens andre kan være i strid med eksempelvis moralske eller politiske standarder i samfundet. Processen er tæt forbundet med fortolkning, og der vil ikke altid kunne skelnes imellem de to former, (Wahlgren 1992, s. 217). 102) Her formuleres beslutningen, (Wahlgren 1992, s. 231). 103) Jfr. f.eks. (Wahlgren 1992, s. 286). 104) Jfr. f.eks. (Wahlgren 1992, s. 295). Wahlgrens vurdering for så vidt angår deontiske systemer er blevet kritiseret af Bing, (Bing 1993, s. 183). 105) Se således "Elektronisk dokumenthåndtering og forvaltningsregler. En vejledning om de forvaltningsretlige konsekvenser af elektronisk arkivering, sagsbehandling og kommunikation", Forskningsministeriet 1996; "I gang med digital forvaltning", Forskningsministeriet 1997; "Digital forvaltning - krav til systemerne", Forskningsministeriet 1997; "Elektronisk sags- og dokumenthåndtering i staten - et element i digital forvaltning", Forskningsministeriet 2001 samt "Digital forvaltning og forvaltningslovgivningen", <http://www.e.gov.dk/sitemod/design/layouts/default/index.asp?pid=1050, 1. marts 2002>. 106) Jfr. bet. 1400/2000, kap. 4. 107) Bet. 1400/2000, s. 69. 108) Bet. 1400/2000, s. 9. 109) Bet. 1400/2000, s. 10. 110) Bet. 1400/2000, s. 14. 111) Bet. 1400/2000, s. 135. 112) Bet. 1400/2000, s. 139. 113) Bet. 1400/2000, s. 155. 114) Bet. 1400/2000, s. 157. 115) Vedtaget som lov nr. 215 af 22. april 2002. 116) I notat af 27. august 2002, udarbejdet af Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling (sagsnr. 4843, dok-id 154380), findes en oversigt over det behov for lovændringer, som de enkelte ministerier har lokaliseret. Ifølge notatet er der samlet set behov for at foretage cirka 365 ændringer administrativt og foretage 88 ændringer i 21 love gennem fremsættelse af lovforslag. Notatet findes på adressen: <http://www.e.gov.dk/sitemod/upload/Root/lovmodernisering/afrapportering.pdf, 23. september 2002>. 117) Jfr. de almindelige bemærkninger til L 72. Som eksempel på regulering af kommunikationen fra offentlige myndigheder til borgerne kan nævnes, at skatteministeren den 22. januar 2003 har fremsat lovforslag L 131 om ændring af skattestyrelsesloven. Ifølge § 1, nr. 20, i dette lovforslag skal der indsættes en ny bestemmelse i skattestyrelsesloven, der giver skatteministeren bemyndigelse til på sit sagsområde at fastsætte regler om anvendelse af digital kommunikation ved henvendelser fra den offentlige forvaltning. Det hedder i de specielle bemærkninger til denne bestemmelse, at bestemmelsen forudsættes udnyttet under hensyntagen til, at den enkelte borger skal have ret til at fravælge digital kommunikation, således at de meddelelser, den offentlige forvaltning sender til den pågældende, ikke er digitaliserede. Dette hensyn tænkes varetaget på den måde, at den enkelte borger skal "tilvælge" muligheden for at modtage digitale meddelelser fra skatteforvaltningen, før denne mulighed kan anvendes over for den pågældende. 118) (IT-sikkerhedsrådet 1996). Rådets mandat udløb pr. 31. marts 2002 og er ikke blevet forlænget. 119) Jfr. (IT-sikkerhedsrådet 1996, bilag). Kommissoriet er senere ændret. 120) (IT-sikkerhedsrådet 2000, s. 10). 121) (IT-sikkerhedsrådet 2000, s. 29ff). 122) (IT-sikkerhedsrådet 2000, s. 50ff). 123) Se f.eks. afsnittet om sikkerhedsmoduler, jfr. (IT-sikkerhedsrådet 2000, s. 55ff). 124) (IT-sikkerhedsrådet 2000, s. 33). 125) (IT-sikkerhedsrådet 2000, s. 53). 126) (IT-sikkerhedsrådet 2000, s. 54). 127) (IT-sikkerhedsrådet 2001b, s. 12). 128) (IT-sikkerhedsrådet 2001b, s. 13). 129) (IT-sikkerhedsrådet 2001b, s. 18f). 130) (IT-sikkerhedsrådet 2001b, s. 27). 131) Biometriske teknikker bygger på, at en unik egenskab ved en person (pupilbygning, fingeraftryk, stemme eller lignende) registreres og sammenholdes med de egenskaber, som den disponerende person fremviser, (Bryde Andersen 2001, s. 192). 132) (IT-sikkerhedsrådet 2001b, s. 24). 133) (IT-sikkerhedsrådet 2001b, s. 19). Personoplysningsloven omtales i vejledningen som "persondataloven". 134) (Schartum 1993). 135) (Schartum 1993, s. I). 136) Jfr. (Schartum 1993, s. 244). Schartum diskuterer, hvorvidt programspecifikationen kan siges at udgøre en "forskrift" i den norske forvaltningslovs forstand. Se om denne diskussion nærmere nedenfor. Se også diskussionen om, hvorvidt systemets program kan betragtes som "instrukser" i (Schartum 1993, s. 19ff) og (Schartum 2001, s. 76f). 137) (Schartum 1993, s. 362). I et senere arbejde nævner Schartum, at der kan blive tale om analogisk anvendelse af de sædvanlige sagsbehandlingsregler, (Schartum 2001, s. 77f). Grundlæggende har det derfor også mening at kræve at processen foretages ud fra princippet om forsvarlig sagsbehandling, jfr. (Schartum 2001, s. 78). 138) (Schartum 1993, s. 252). 139) (Schartum 1993, s. 252). 140) (Schartum 1993, s. 252). 141) (Schartum 1993, s. 139). 142) (Schartum 1993, s. 350). 143) (Schartum 1993, s. 452f). 144) (Schartum 1993, s. 426). 145) (Schartum 1993, s. 252). 146) (Schartum 1993, s. 436). 147) Jfr. (Schartum 1993, s. 354 og s. 454). 148) (Schartum 1993, s. 481). 149) (Schartum 1993, s. 482f). 150) (Schartum 1999). 151) (Schartum 1999, s. 1). 152) (Schartum 1999, s. 4). 153) (Schartum 1999, s. 19). 154) (Schartum 1999, s. 129). 155) (Schartum 1999, s. 10 og s. 29ff). 156) Som et led i projektetableringsfasen skal det bl.a. afklares, hvilke regler, som regulerer selve systemudviklingsarbejdet, (Schartum 1999, s. 29). Der kan være tale om både bindende og ikke-bindende regler, (Schartum 1999, s. 30). 157) Se (Zeleznikow et al. 1994). Her gives en udførlig oversigt over nogle af de teknikker, som har været forsøgt anvendt, når retsregler ønskes repræsenteret i en computer. 158) (Bing 1983). Ved deontiske systemer forstår Bing "datamaskineassisterede systemer", som på en eller anden måde bygger på retlige normer, (Bing 1983, s. 43). Se også (Bing 1980). Det interessante i denne sammenhæng er, at programmet i systemet indeholder en repræsentation af normen, jfr. (Bing 1983, s. 43). 159) (Bing 1983, s. 45). 160) (Bing 1983, s. 58). 161) (Bing 1983, s. 71). 162) (Bing 1983, s. 72). 163) (Bing 1983, s. 75). 164) (Bing 1983, s. 78). 165) Den Digitale Taskforce blev oprettet i august 2001 for en periode på tre år med det formål at fremme omstillingen til digital forvaltning på tværs af den offentlige sektor. Enheden er fysisk placeret i Finansministeriet, men består af medarbejdere indstationeret fra forskellige ministerier og kommunale organisationer. Organisatorisk er den underlagt en fælles bestyrelse for Projekt Digital Forvaltning, hvor departementchefen i Finansministeriet er formand. En nærmere beskrivelse af enheden kan findes på <http://e.gov.dk, 13. december 2002>. 166) (Den Digitale Taskforce 2002b). 167) (Rønsholdt 1992, s. 171ff). 168) (Rønsholdt 1992, s. 172f) 169) (Schartum 1993, s. 432). 170) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 526). 171) (Bryde Andersen 1988). 172) I forhold til forskning og uddannelse har Seipel taget spørgsmålet om integration op i sin doktordisputats fra 1977. Seipel stiller indledningsvis problemet skarpt op som et spørgsmål om "integration" eller "separation", (Seipel 1977, s. 176). Han ender med at konkludere, at der bør ske integration på et højt niveau både hvad angår forskning og uddannelse, (Seipel 1977, s. 284, jfr. s. 230f). Dette betyder bl.a., at forskning i "computing law" afføder et krav om interdisciplinær træning, (Seipel 1977, s. 230), hvilket bl.a. indebærer træning i computerprogrammering, (Seipel 1977, s. 231). 173) (Bryde Andersen 1988, s. 25). Se kritisk over for forfatterens begrebsapparat (Zahle 1990, s. 197f) og (Koktvedgaard 1989, s. 269). 174) (Bryde Andersen 1988, s. 50). 175) (Bryde Andersen 1988, s. 50). 176) (Bryde Andersen 1988, s. 51). 177) (Bryde Andersen 1988, s. 58f). 178) Bryde Andersen begrunder anvendelsen af ordet analytisk med, at manglen på empirisk materiale kan gøre det nødvendigt at foretage en beskrivelse uafhængigt af et sådant materiale. I det analytiske ligger således, at der opbygges et begrebsapparat for en fremtidig retsfaktumbeskrivelse, (Bryde Andersen 1988, s. 37). 179) (Bryde Andersen 1988, s. 66). 180) (Bryde Andersen 1988, s. 207). 181) (Bryde Andersen 1988, s. 264). 182) (Bryde Andersen 1988, s. 265ff). 183) Jfr. nærmere (Bryde Andersen 1988, kap. 5). 184) Jfr. nærmere (Bryde Andersen 1988, kap. 6). 185) (Bryde Andersen 1988, s. 40). 186) Se i den forbindelse også (Bryde Andersen 1990). 187) (Bryde Andersen 1988, s. 40). 188) Forslaget er behandlet i (Blume 2000a, s. 30). 189) I "Info-samfundet år 2000" gøres dog lidt mere ud af problemstillingen i et bilag, jfr. (Dybkjær 1994, bilag 10). Problemstillingen er i øvrigt behandlet i (Blume 1995, s. 6ff). 190) Blume bemærker, at brug af selvbetjeningssystemer vil kunne føre til, at de menneskelige sagsbehandlere let vil kunne blive marginaliserede og fremmedgjorte over for deres arbejdsfunktioner med den følge, at de områder, der skal håndteres på traditionel måde, kan blive udsat for en kvalitetssænkning, (Blume 1995, s. 17). Karlsen et al. peger på to veje ad hvilke sagsbehandlernes færdigheder vil kunne blive undermineret: ved at de enkelte sager deles op til behandling hos flere sagsbehandlere, således at det ikke længere er en sagsbehandler, som behandler hele sagen (distributiv effekt), og ved at dele af arbejdet, som før har været udført af en menneskelig sagsbehandler, automatiseres (substitutiv effekt), (Karlsen 1988, s. 143). 191) Som Blume bemærker det i sin anmeldelse af Wahlgrens afhandling, kan man sige, at dette tema udgør "kimstadiet", (Blume 1993b, s. 369). Se hertil kapitel 2 og afsnittet " Kan gældende ret udgøre det tilstrækkelige retlige grundlag for et system?" i kapitel 3. 192) Jfr. bet. 1400/2000 og de i note 105 nævnte rapporter. 193) Der selvfølgelig er bundet af udvalgets kommissorium! 194) Forslaget i Det Digitale Danmark om at lovfæste, at borgerne har ejendomsretten til egne data (satsning 3.2), indebærer alene, at borgerne skal have adgang til de registrerede oplysninger, jfr. (Dybkjær 1999, s. 69). 195) Spørgsmålet, om man kan betragte systemudviklingsprocessen som en regeludstedelsesproces, diskuteres nærmere i kapitel 2. 196) (Schartum 1993, s. 252ff). 197) Jfr. (Schartum 1993, s. 455). 198) Jfr. (Schartum 1993, s. 256). 199) Når der ses på det tidspunkt, hvor Schartum har skrevet sin afhandling, er der nok god fornuft i ikke at fordre, at en innovation udspringer af systemet. Da afhandlingen blev skrevet, havde netværksteknologien ikke så godt et fodfæste som nu. Derfor var de kommunikative muligheder heller ikke af en sådan karakter, at et system ville kunne bidrage med epokegørende fornyelser til sagsbehandlingsforløbet. 200) At et afsæt i et den bestående retsorden kan give et forslag legitimitet, diskuteres nærmere i kapitel 4. 201) Dette eksempel illustrerer samtidigt, at friheden må suppleres med grænser. Den foreslåede løsning må således konfronteres med hensynet til tredjemands interesse i, at ikke enhver oplysning gives fri. 202) Frihedsbegrebet diskuteres nærmere i kapitel 7. 203) Det kan diskuteres, om det er korrekt at karakterisere et materiale, som giver frihed som værende retligt. Man kan anføre, at denne betegnelse bør forbeholdes materiale, som kan siges at være udtryk for gældende ret. 204) Tilsvarende vil gøre sig gældende med datalogiske værdier. 205) Hvad der kan befordre enkelhed diskuteres nærmere i kapitel 3. 206) Jfr. (Rønsholdt 1992, s. 171). 207) (Bentzon 1914, s. 43f). 208) Jfr. ovenfor ved note 155. 209) (Blume 1994, s. 236). 210) Jfr. herved note 197. 211) Et andet grundlæggende problem behandles i afsnittet "Kan gældende ret udgøre det tilstrækkelige retlige grundlag for et system? " i kapitel 3. 212) Et retligt materiale kan f.eks. være en beskrivelse af gældende ret, mens et retligt metodeelement kan være juridisk metode. Om retligt materiale og retlige metodeelementer bruges fællesbetegnelsen retlige elementer.