<< KAPITEL 10 INDHOLDSFORTEGNELSE SUMMARY >>

KAPITEL 11

Vurdering og videre arbejde

Denne afhandling har givet et bud på, hvordan man kan sikre "retlig kvalitet" i forbindelse med konstruktionen af systemer, som kan medvirke ved udfærdigelsen af forvaltningsakter. Udgangspunktet for arbejdet har været visionen om digital forvaltning. Dette udgangspunkt sætter - som enhver forvaltningsautomatisering - fokus på integration og kommunikation, men som noget nyt også på innovation.

En række tiltag er fremdraget, som synes at kunne adressere disse tre problemstillinger. Virkemidlerne i disse tiltag er følgende:

  • Brug af et retligt materiale som sikrer frihed
  • Brug af et retligt materiale som kan afstikke grænser
  • Deltagelse af både jurister og teknikere i systemudviklingsprocessen
  • Enkelhed hvor jurister og teknikere skal kommunikere
  • Anvendelse af kendte faglige tilgangsvinkler
  • Kontrol

Afsættet er taget i de kendte faglige tilgangsvinkler, idet undersøgelsen tager udgangspunkt i fire for jurister særdeles kendte tilgangsvinkler: gældende ret, retspolitik, retssikkerhed og prøvelse. Teknikerne er imødekommet ved at de datalogiske metodeelementer, som det retlige søges integreret med, hører til traditionelt tankegods i den datalogiske verden.

Blandt de juridiske tilgangsvinkler er herefter fundet retligt materiale og retlige metodeelementer, som kan bidrage med henholdsvis at skabe frihed, at afstikke grænser, at sikre enkelhed og at sikre kontrol. Retspolitik og retssikkerhed kan således bidrage med frihedsskabende materiale, mens gældende ret og prøvelse vil kunne bidrage med et materiale, som afstikker grænser. I tilknytning til gældende ret er udfundet nogle metodeelementer, som vil kunne sikre enkelhed, og i tilknytning til prøvelse et metodeelement, som kan sikre kontrol. Enkelhed kan sikres enten ad en formel eller ad en materiel vej. Den formelle vej kan bestå i brug af et partielt retskildemateriale eller opdeling af det retlige materiale, baseret på traditionel systematik eller kronologi. Den materielle vej kan derimod bestå i brug af et spejlende retligt materiale. Kontrol vil kunne sikres ved at lade et prøvelsesorgan deltage i systemudviklingsprocessen.

At der skal indgå både jurister og teknikere i systemudviklingsprocessen er sikret ved, at det forudsættes, at jurister og teknikere skal administrere henholdsvis retlige og ikke-retlige krav.

Kun et bidrag

Det i denne afhandling beskrevne, er alene et bidrag til en metode.

For det første er der dele af systemudviklingsforløbet, som slet ikke - eller kun stedmoderligt - tages op til behandling. I Sommervilles kategorisering719), drejer det sig om aktiviteterne design og implementering samt evolution.

For det andet er systemudviklingsaktiviteterne kun behandlet ud fra en snæver synsvinkel, hvis omdrejningspunkt er begrebet retlig kvalitet. Det er realistisk at regne med, at der vil opstå et pres i retning af også at fokusere på andre eller mere specifikke mål, som igen vil kunne resultere i, at der bliver behov for at anvende supplerende virkemidler. Et oplagt mål vil være effektivitet. Dette kunne afføde et ønske om, at systemudviklingsmetoden bibringes virkemidler, som sikrer inddragelsen af overvejelser om, hvordan arbejdsgangen internt i den pågældende forvaltningsmyndighed og samarbejdet mellem denne forvaltningsmyndighed og andre forvaltningsmyndigheder kan optimeres720). Et lige så oplagt mål vil være service. Digital forvaltning bliver ofte lanceret som værende et middel til at give borgerne bedre service721). Dette kunne give anledning til, at systemudviklingsmetoden udvides med virkemidler, der kan medvirke til at afklare, hvilke krav til service borgerne har722).

Retlig kvalitet?

Den metode som er blevet udviklet i afhandlingen, er sammensat af en række forskellige retlige og datalogiske elementer under hensyntagen til et innovations-, et integrations- og et kommunikationstiltag. Det afgørende spørgsmål er herefter, om dette synteseprodukt kan befordre resultater, som er udtryk for retlig kvalitet.

Ser man på de enkeltelementer, som metoden er sammenstykket af, er der blandt disse nogle, som de fleste jurister vil være enige om vil kunne yde et positivt bidrag723). Det gælder således med sikkerhed de elementer, som i tidligere kapitler er behandlet under overskrifterne gældende ret, retspolitik, retssikkerhed og prøvelse.


At de enkelte elementer, som indgår i syntesen, hver for sig kan bidrage positivt, betyder imidlertid ikke, at resultatet nødvendigvis bliver optimalt. Eksempelvis kan man forestille sig, at inddragelsen af andre elementer kunne give et endnu bedre resultat. F.eks. vil forsøget på at sikre kommunikationen af budskabet om retlig kvalitet kunne sikres ved at tage udgangspunkt i, hvordan arbejdsopgaverne løses (manuelt) i dag eller gennem genbrug af tidligere succesfulde specifikationer eller programdele, sikring af innovationen ville kunne ske ved studier af fremmed ret og sikringen af kommunikationen gennem kontrol ville kunne suppleres med kontrol udført af borgere.

Udgangspunkt i den nuværende (manuelle) arbejdsgang

I traditionel systemudviklingsmetode prædikes det ofte, at man skal tage udgangspunkt i en beskrivelse af, hvordan arbejdsopgaverne løses i den nuværende organisation724). En sådan tilgang vil have mening, såfremt den nuværende arbejdsgang retligt kvalificeret er i overensstemmelse med et ønskværdigt resultat, eller såfremt der i forbindelse med undersøgelsen af den nuværende arbejdsgang kan indhentes forslag fra sagsbehandlerne om, hvordan processen kan forbedres.

Det skader næppe at studere praksis og indhente forslag til forbedringer fra personer, som kender til praksis, men ulempen kan være, at det kan virke konserverende. Derudover kan man også risikere at kopiere arbejdsgange, som ud fra en retlig betragtning er direkte fejlagtige.

Genbrug af specifikationer eller programdele

Revsbech diskuterer, om der er en tendens til at lade forvaltningsretten gå i opløsning som en enhedsstørrelse og lade hvert forvaltningsområde have sin egen almindelige forvaltningsret725). Hans eget synspunkt er, at den almindelige forvaltningsret udgør så meget en enhed, at den kan fastholdes på alle de forskellige lovgivningsområder726).

For så vidt angår forvaltningsprocessen, som her har den største interesse, synes udgangspunktet at være enhed. Således er det eksempelvis i forvaltningsloven slået fast, at den gælder for al afgørelsesvirksomhed, hvor der ikke er fastsat andre regler, jfr. forvaltningsloven § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1. Men udgangspunktet modificeres af, at der for bestemte områder faktisk er fastsat specielle regler.

Sådanne specielle regler kan dække bredt. Det gælder f.eks. retssikkerhedsloven. Denne finder således anvendelse ved afgørelse af sager efter lov om social pension, lov om individuel boligstøtte, lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel, lov om aktiv social politik, lov om social service, lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag, lov om delpension m.fl.727).

Hvor et område er omfattet af reglerne i forvaltningsloven eller af specielle regler, som dækker bredt, er der principielt mulighed for, at der på tværs af materielle regler kan genbruges (dele af) specifikationer eller programdele, fordi de processuelle regler er ens. Men også hvor de processuelle regler er forskellige, vil genbrug kunne komme på tale. Hvis et system opfylder det ene regelsæt kan det vise sig, at systemet også lever op til det andet regelsæt, hvis kravene i dette andet regelsæt ikke er mere restriktive end i det første regelsæt. Man kan f.eks. forestille sig, at et regelsæt giver adgang til aktindsigt i samtlige dokumenter, der vedrører sagen, bortset fra interne dokumenter. Hvis der allerede er udviklet et system, under et regelsæt, der giver adgang til aktindsigt i alle dokumenter, uanset om de er interne eller ej, vil der kunne ske genbrug af (dele af) specifikationen eller programdele fra det sidstnævnte system, i det omfang det første regelsæt ikke er til hinder for meroffentlighed728).

Inspiration fra fremmed ret

I forbindelse med retspolitisk virksomhed er det almindeligt, at man også forholder sig til fremmed ret729). I de fleste kommissionsbetænkninger vil man således finde en redegørelse for retstilstanden i andre lande.

Også hvor der skal udvikles et system, vil fremmed ret kunne overvejes som inspirationskilde. Vælger man at lade sig inspirere, vil dette kunne betyde, at man vil kunne genbruge specifikationer eller programdele fra udenlandske projekter.

Borgerkontrol

En prøvelse af en afgørelse vil ofte blive igangsat af adressaten for afgørelsen. Den beslutningsproces, som ligger forud for adressatens afgørelse om at rekurrere afgørelsen, indebærer, at adressaten tager stilling til afgørelsen. Denne stillingtagen kan basere sig på forskellige målestokke. Det kan være en retlig, en aretlig eller måske en kombination.

En borgers stillingtagen til en afgørelse kan derfor have visse lighedspunkter med det arbejde, som et prøvelsesorgan udfører. På tilsvarende vis som det har været overvejet at lade et prøvelsesorgan optræde allerede i forbindelse med systemudviklingen, kan det overvejes at lade borgerne komme tidligt på banen og foretage en kontrol af systemet, før det tages i brug. Som en art prøvelsesmæssig pendant til selvforvaltning.

En sådan prøvelse vil have særlig værdi, hvor de medvirkende ikke ved, om de selv vil komme ud for at skulle være adressater for de pågældende forvaltningsakter, jfr. John Rawls' "uvidenhedens slør"730).


Blandt de elementer, som indgår i synteseproduktet, er også sådanne, som i almindelighed vil være fremmede for jurister. Det gælder især elementerne hentet fra sædvanlig systemudviklingsmetode. Her vil det være vanskeligt for en jurist at afgøre, om disse metodeelementer kan bidrage positivt, eller om de tværtimod kan hindre de retlige metodeelementer i at virke effektivt.

For at en jurist kan foretage en vurdering, bliver det nødvendigt at undersøge, hvordan disse elementer gør sig i helheden. Det er derfor nødvendigt at få afprøvet metoden i praksis. Som nævnt er målet med de udviklede systemer, at de skal kunne medvirke i forbindelse med udstedelse af forvaltningsakter. Og dette - det forvaltningsprocessuelle forløb - og resultatet heraf - forvaltningsakten - er netop noget, som jurister vil kunne vurdere731).

Selvom eksemplet på brugen af metoden, gengivet i kapitel 10, kan give et fingerpeg om karakteren af de resultater, som metoden kan give anledning til, kan det ikke erstatte en afprøvning i den virkelige verden. En egentligt afprøvning i praksis vil også betyde, at det bliver muligt at tage stilling til en række andre problemer - hvoraf nogle allerede har været berørt - som kan influere på, om resultatet kan betegnes som værende udtryk for retlig kvalitet:


  • I det foregående afsnit blev det fremhævet, at det beskrevne kun udgør et bidrag til en metode. Det er ikke sikkert, at de retlige værdier som metoden skal sikre, vil overleve, når metoden udfyldes
  • Metoden lægger op til udvikling af systemer, hvor indholdet af gældende ret bliver fastlagt på tidspunktet for konstruktionen af systemet. Der bygges således på en antagelse om, at det er muligt at skabe en retlig beskrivelse før det konkrete faktum er til stede, og at denne beskrivelse herefter vil kunne udgøre et tilstrækkeligt retligt grundlag for et system. Men det kan ikke afvises, at der er tilfælde, hvor det ikke kan lade sig gøre, og at der kan være uenighed om, hvor grænsen går
  • Når indholdet af gældende ret bliver fastlagt på tidspunktet for konstruktionen af systemet, må der en særlig indsats til, hvis der skal foretages ændringer af retsgrundlaget i det kørende system. I sig selv kan enhver skabelse af skreven ret siges at virke konserverende, men hvor der tilmed automatiseres, bliver inertien endnu større. Der bliver tale om en art dobbelt kodificering
  • Det lader sig næppe gøre at automatisere brugen af skønsmæssige regler med de teknikker, som i øjeblikket er til rådighed. Et ønske om automatisering kan derfor få som konsekvens, at man forsøger at erstatte skønsmæssige regler med lovbundne regler. Man vil næppe kunne nå til enighed om, hvad der er bedst, skønsmæssige eller lovbundne regler732), men blot det at valget ikke er frit, kan betragtes som en manglende kvalitet
  • En automatisering kan betyde, at forvaltningens personale mister ekspertise, hvorved borgerne f.eks. ikke kan få vejledning af tilstrækkelig kvalitet
  • De nye regler, som innovationen kan give anledning til, kan betragtes som specielle forvaltningsretlige regler med begrænset anvendelsesområde - det område som systemet dækker. Disse nye regler vil blive stærkt bundne af de givne tekniske muligheder. At man således forsøger at få mest muligt ud af teknikken kan selvfølgelig betragtes som positivt. Man kan imidlertid indvende, at man hellere burde koncentrere kræfterne om at forsøge at udforme generelle teknikneutrale regler, som lader sig anvende bredere. F.eks. overveje om de grundlæggende forvaltningslove ikke kan skrives om, således at de kan give anledning til optimale løsninger, uanset hvilke tekniske hjælpemidler myndighederne vil anvende. Det er lettere for borgerne at kende og dermed forfægte deres rettigheder, hvis disse er de samme på forskellige områder, end hvis der gælder forskellige regler afhængigt af, hvilket system man anvender733)
  • De tiltag som er foreslået retter sig alle mod resultatet af systemudviklingsprocessen. Mod det færdige system. I visse tilfælde, vil man kunne betragte selve systemudviklingsprocessen som værende udtryk for en generel regeludstedelse. Det får som konsekvens, at ikke blot resultatet, men også den proces, der leder frem til det færdige system, må underkastes retlig bevågenhed. Da kan det være relevant at vurdere, om der foreligger den fornødne kompetence734), og om relevante sagsbehandlingsregler er overholdt735). Det kan ikke udelukkes, at den udviklede metode vil give anledning til konflikt med sådanne regler

Videre arbejde

Der er opnået to væsentlige resultater. Det ene resultat er, at metoden - eller rettere metodebidraget - tager højde for, at den moderne netværksteknologi har skabt et rum for innovation, og at metoden anviser, hvordan dette rum kan udfyldes. Det andet resultat er, at metoden er operativ. Man kan derfor håbe, at fundamentet er lagt for, at metoden vil kunne få et liv i praktisk systemudvikling og gøre sit til at sikre retlig kvalitet i digital forvaltning.

Det næste skridt må være, at få metoden afprøvet i praksis. Særligt er det interessant at få undersøgt, om det lader sig gøre at foretage en integration med gængs systemudviklingsmetode, og om det er muligt at supplere visionen om at sikre retlig kvalitet i digital forvaltning med andre mål.

719) Jfr. (Sommerville 2001, s. 43). 720) Dette kunne føre til overvejelser om, hvordan man sikrer at systemerne gnidningsløst kan udveksle oplysninger, jfr. f.eks. det danske XML-projekt, <http://www.oio.dk/XML, 29. september 2002>, eller hvordan man opbygger en fælles IT-infrastruktur i det offentlige, jfr. f.eks. (IT- og Telestyrelsen 2002). 721) Jfr. herved f.eks. Den Digitale Taskforce' visioner, omtalt ved note 68. 722) I den forbindelse vil man f.eks. kunne gøre brug af de undersøgelser af borgernes serviceforventninger, som allerede er foretaget, jfr. f.eks. (PLS Rambøll 2002). 723) For så vidt angår det anvendte sandheds- eller korrekthedskriterium henvises til note 1. 724) Jfr. f.eks. (Mathiassen 1984, s. 84). 725) (Revsbech 1992, s. 28ff). 726) (Revsbech 1992, s. 29). 727) Jfr. bekendtgørelse nr. 1187 af 17. december 2002 § 1. 728) For så vidt angår genbrug kan henvises til (Spies 1999). 729) Når Ross og Stuer Lauridsen ikke tager dette op i forbindelse med deres beskrivelse af den retspolitiske virksomhed, hænger det sammen med deres respektive udgangspunkter. For Ross er det afgørende holdningen blandt indflydelsesrige grupper i samfundet. Og en sådan holdning vil det næppe være naturligt at lede efter i fremmed ret. For Stuer Lauridsen er udgangspunktet den bestående retsorden, idet denne som nævnt tillægges en særlig værdi, hvilket heller ikke som det første kalder på at inddrage fremmed ret. 730) Jfr. (Rawls 1999, s. 136ff). 731) Cfr. muligvis Rønsholdt, jfr. ved note 97. 732) Jfr. herved f.eks. (Bentzon 1914) og (Dalberg-Larsen 1992). 733) Se hertil dog de betænkeligheder, der i kapitel 1 er udtrykt over Magnusson Sjöbergs forslag om udvikling af retlige standarder. 734) Jfr. herved det af Magnusson Sjöberg stillede forslag om efterprøvelse af dataprogrammets offentligretlige status. 735) Eventuelt bør en række sagsbehandlingsregler anvendes analogt, jfr. (Schartum 2001, s. 77f).

Retlig kvalitet i digital forvaltning - bidrag til en systemudviklingsmetode
Retsinformatik · Digital Forvaltning 2003