KAPITEL 2

Kan man uden videre digitalisere forvaltningen?

Forvaltningen har gennem tiden taget megen ny teknik til sig. Før maskinerne gjorde deres indtog i Indenrigsministeriet, blev gåsepennen erstattet af stålpenne. I 1870'erne indførtes kopipressemaskiner, der overflødiggjorde afskrift til brevbogen. Skrivemaskiner dukkede forsøgsvis op omkring århundredeskiftet²¹³⁾. På tilsvarende vis er det gået i andre dele af statsadministrationen. En lind strøm af moderne teknik har fundet vej ind i ministerierne. Af Kultusministeriets egne regnskaber fremgår, at ministeriet allerede i 1895 fik telefon, og i 1901 fremgår det af telefonbøgerne, at også Finansministeriet havde telefoner. Regnemaskiner dukkede op fra omkring 1910. I 1920'erne blev fjernskrivemaskiner anvendt til gavn for langdistancekommunikation, og i 1940'erne fik man i Prisdirektoratet fotokopieringsmaskiner²¹⁴⁾.

En sådan ibrugtagning af ny teknik er sket uden stor retlig ståhej. Anskaffelserne har naturligvis krævet bevillingsmæssig hjemmel, men derudover har man næppe regnet det for retligt relevant, at nye hjælpemidler er blevet taget i brug. Eksempelvis hedder det i Statsministeriets cirkulære nr. 245 af 23. november 1923: "Den formelle Behandling af Sagerne mellem Statsmyndighederne indbyrdes og overfor Private bør finde Sted uden Omsvøb og unødvendige Gennemgangsled og med Benyttelse af mekaniske Hjælpemidler i fornødent Omfang."

I dette kapitel rejses spørgsmålet, om man på tilsvarende vis blot i stilhed kan lade digitale systemer blive en del af forvaltningens hverdag, eller om konstruktionen og anvendelsen af sådanne systemer har retlige konsekvenser ud over de bevillingsmæssige. En sådan diskussion er relevant, fordi computere har et langt større anvendelsespotentiale end tidligere tiders teknikker.

Implikationerne af en ændret opgavefordeling vil blive behandlet ud fra henholdsvis en delegationssynsvinkel og en hjemmelssynsvinkel. Under den første synsvinkel vil det blive diskuteret, i hvilket omfang konstruktionen og anvendelsen af et system får til følge, at nye aktører - mennesker eller computere - kommer til udføre retlige aktiviteter, som i almindelighed udføres af andre. Dette vil blive sammenholdt med reglerne om delegation. Under den anden synsvinkel vil det blive diskuteret, om den ændrede opgavefordeling i forbindelse med anvendelsen af et system får til følge, at nogle retsundergivne - eller samfundet som helhed - påføres særlige risici eller byrder. Dette vil blive sammenholdt med kravet om hjemmel. Diskussionen kan således ses som en illustration af, hvordan nogle af de grundlæggende problemstillinger, som rejser sig i forbindelse med en automatisering, kan tages op på forhånd, med henblik på at resultaterne - i form af retlige krav - senere vil kunne anvendes i den konkrete systemudvikling.

For at fastlægge rammerne for den følgende diskussion, er det nødvendigt at gøre sig klart, hvilke opgaver udstedelsen af en forvaltningsakt består af. Det er disse opgaver, som enten vil kunne blive overtaget af en computer eller af andre personer end dem, som hidtil har udført opgaverne.

En oversigt over de grundlæggende arbejdsopgaver, som må udføres i forbindelse med udstedelse af en forvaltningsakt, udspringer af den afgørelsesmodel, som Rønsholdt beskriver²¹⁵⁾: Retsafgørelsen bliver til ved at sammenholde jus og faktum. Faktum er betegnelsen for de forhold uden for retsgrundlaget, som er genstand for regulering, og som i retsgrundlaget er beskrevet som en betingelse for, at afgørelsen kan træffes. Usikkerhed med hensyn til eksistensen og afgrænsningen af faktum løses ved oplysning og bevis. Retsafgørelsens jusside er opdelt i to underkategorier, betegnet som henholdsvis retsfaktum og retsfølge. Retsfaktum er betegnelsen for den del af retsgrundlaget, som beskriver de faktiske forhold, der kan eller skal lægges vægt på. Retsfølgen er betegnelsen for den del af retsgrundlaget, som beskriver afgørelsens indhold. I det omfang faktum passer på - lader sig subsumere under - retsreglens beskrivelse af retsfaktum kan eller skal der træffes afgørelse af det indhold, som beskrives i retsgrundlagets retsfølgedel. Af denne model fremgår, at i der i hvert fald bliver tale om følgende arbejdsopgaver i forbindelse med udfærdigelse af en forvaltningsakt: fremfindelse af faktum, fremfindelse af jus og subsumption.

Er det muligt at delegere?

I Grundloven § 3 hedder det, at den lovgivende magt er hos kongen og Folketinget i forening, mens den udøvende magt er hos kongen. Tager man denne bestemmelse på ordet, er der en skarp opdeling af arbejdsopgaverne i forbindelse med udstedelse af forvaltningsakter. Udstedelsen af de generelle bindende forskrifter, på hvilke forvaltningsakterne baserer sig, foretages af den lovgivende magt, mens selve afgørelsen, dvs. udfærdigelsen af forvaltningsakten, er forvaltningens (kongens) sag.

Denne enkle model er allerede - uden at årsagen hertil kan findes i en automatisering - blevet udfordret. Ofte finder Folketinget det nødvendigt kun at fastsætte de overordnede rammer, og herefter overlade til forvaltningen at udfylde disse rammer. Der kan både være politiske og tekniske fordele ved en ordning, hvorefter Folketinget beskæftiger sig med de store principielle problemer, mens enkeltheder fastsættes af en minister. I praksis foregår det ved, at Folketinget udsteder en lov, som giver forvaltningen bemyndigelse til at udstede udfyldende retsforskrifter, som på samme måde som loven er generelle og bindende for borgerne. Man taler om, at lovgivningsmagten delegerer kompetence til forvaltningen²¹⁶⁾.

I ældre forfatningsret opfattedes delegation som noget anomalt, mens udgangspunktet for gældende ret i dag er, at der ikke kan kræves en særlig begrundelse for at gennemføre en delegation til forvaltningen²¹⁷⁾. Derimod er der større skepsis over for en delegation til private, herunder private organisationer²¹⁸⁾. Skepsis kan begrundes med, at private ikke virker inden for rammerne af det forfatningsretlige system, hvor udøvelsen af den delegerede beføjelse sker under sædvanligt politisk og retligt ansvar²¹⁹⁾.

Den som har fået tildelt en kompetence, vil som udgangspunkt kunne videredelegere kompetencen²²⁰⁾, men der gælder særlige rammer for, til hvem videredelegation kan ske, ligesom man må overveje, om de processuelle og personalemæssige forventninger, som den oprindelige delegation kan være forbundet med, kan opfyldes efter videredelegationen²²¹⁾.

Grundloven sætter på bestemte områder grænser for, i hvilket omfang lovgivningsmagten kan delegere. Det gælder således § 43 om skat, § 44 om erhvervelse af indfødsret og § 61 om domstolsordningen. Men derudover er der nogle mere generelle grænser. Det er således ikke foreneligt med Grundloven, at der gives en generalfuldmagt, dvs. en sagligt ubegrænset overførelse af kompetence til at udstede retsforskrifter, til en administrativ myndighed. Derudover vil det heller ikke være foreneligt med Grundloven, at der udstedes en almindelig fuldmagt, som omfatter alle ikke særligt undtagne anliggender. Og endelig vil man heller ikke kunne foretage en delegation, som er afgrænset til, men udtømmende dækker et bestemt fagområde, f.eks. landbruget eller energiforsyningen²²²⁾.

Det spørgsmål som indtil nu har været diskuteret, drejer sig om delegation af kompetence til at udstede bindende generelle retsforskrifter. Forskelligt fra dette er spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt for en forvaltningsmyndighed at overlade til en anden aktør at træffe en konkret afgørelse, dvs. udstede en forvaltningsakt. Dette problem behandles i den forvaltningsretlige litteratur også som et spørgsmål om delegation²²³⁾. I litteraturen er holdningen, at delegation til en privatmand eller en sammenslutning i almindelighed vil være ulovlig uden særlig hjemmel²²⁴⁾. Et sådant resultat må have støtte i den betragtning, at beføjelsen heller ikke i denne situation udøves under det sædvanlige politiske og retlige ansvar.

I det følgende vil der først blive set på tilfælde, hvor en automatisering betyder, at aktiviteter som indgår i fremfindelsen af jus flyttes mellem aktører. Dernæst vil der blive set på tilfælde, hvor fremfindelsen af faktum flyttes. Konsekvenserne vil blive vurderet i forhold til reglerne om delegation.

Aktiviteter som indgår i fremfindelsen af jus flyttes

Tidligere er rejst spørgsmålet, hvilken rolle retskilder, normer og juridisk metode spiller ved konstruktionen af et system. Besvarelsen af dette spørgsmål vil være styrende for systematikken i det følgende. Der vil således blive sondret mellem systemer, hvis grundlag er normer som er udfundet ved fortolkning/udfyldning af retskilderne i forbindelse med konstruktionen af systemet, og systemer hvor andet - f.eks. alene retskilderne - udgør grundlaget for systemet. Altså en sondring mellem systemer, som baserer sine afgørelser på et grundlag, som er blevet fastlagt af menneskehånd under anvendelse af juridisk metode på tidspunktet for systemets konstruktion, og systemer hvor der ikke på konstruktionstidspunktet er foretaget en menneskelig fortolkning/udfyldning af retskilderne. Derudover vil der også blive foretaget en distinktion på grundlag af, hvilken rolle retlige normer spiller ved systemets anvendelse.

De systemer, som traditionelt har været anvendt i forvaltningen, er af den type, som baserer sine afgørelser på et grundlag, som er fastlagt af menneskehånd på konstruktionstidspunktet, mens nogle af de systemer, som beskrives i teorien om AI and Law, hører til den type, hvor andet udgør grundlaget for systemet. I AI and Law sondrer man traditionelt mellem "rule-based reasoning" og "case-based reasoning"²²⁵⁾. Systemer baseret på "rule-based reasoning" synes at høre til den kategori, hvor man vil kunne tale om, at der på konstruktionstidspunktet er foretaget en menneskelig fortolkning/udfyldning af retskilderne, mens dette ikke umiddelbart synes at være dækkende at sige om systemer baseret på "case-based reasoning"²²⁶⁾.

Der ses nu først på systemer af den type, hvor der på forhånd er foretaget en fortolkning/udfyldning af retskilderne.

Bing har beskæftiget sig med systemer, hvor der på konstruktionstidspunktet er foretaget en fortolkning/udfyldning af retskilderne, under overskriften deontiske systemer ("deontic systems")²³²⁾. Han har gjort sig til talsmand for, at udvikling af disse systemer i visse tilfælde kan sidestilles med udstedelse af forskrifter i den norske forvaltningslovs forstand^{233) 234)}. Dette er ifølge Bing tilfældet, hvor der er en afvigelse mellem computerprogrammet og den norm, som computerprogrammet repræsenterer. En sådan afvigelse kan f.eks. opstå, hvis man i programmet definerer vage udtryk, omformulerer en vurdering til en kompleks, fast regel osv.²³⁵⁾. Magnusson Sjöberg supplerer dette synspunkt ved at tilføje, at der ved stillingtagen til hvilken retlig status det i systemet indeholdte program har, må ses på, hvilke grader af fortolkning, det tilgrundliggende retskildemateriale har været underkastet. Hun skelner således mellem "kopiering", "översättning", "anpassning", "utfyllnad" og "nybildning"²³⁶⁾. Schartum tilføjer debatten endnu en vinkel. Hans udgangspunkt er en problematisering af spørgsmålet om, hvorvidt man i det hele taget kan tale om, at edb-programmer i forvaltningssystemerne kan betragtes som forskrifter (i den norske forvaltningslovs forstand). Hans hovedargument mod at programmerne betragtes som forskrifter er, at konstruktionen af disse systemer ikke udelukker, at forvaltningen træffer en anden afgørelse end systemet lægger op til²³⁷⁾. Selvom man i edb-programmet har valgt en fortolkningsmulighed frem for en anden, betyder det ikke nødvendigvis, at man retligt set har udelukket andre fortolkningsmuligheder. Disse andre fortolkningsmuligheder kan så manifestere sig i en manuel beslutningsprocedure²³⁸⁾. Schartum mener således, at der må ses på hensigten med det konstruerede system. Om systemets afgørelser blot skal opfattes som forslag. Endelig stiller Hans Petter Graver det spørgsmål, om der ikke bare er tale om faktisk forvaltningsvirksomhed²³⁹⁾.

Forvaltningens virksomhed opdeles traditionelt i retsanvendelse og faktisk forvaltningsvirksomhed²⁴⁰⁾. Retsanvendelse (retsafgørelse) opdeles igen i generel og konkret²⁴¹⁾. Når en menneskelig sagsbehandler skal træffe en afgørelse i en konkret sag, vil sagsbehandleren i forbindelse hermed finde frem til de relevante retsregler og det relevante faktum og på grundlag heraf træffe en konkret afgørelse. Det kan være, at retsreglerne har en sådan karakter, at det er nødvendigt for sagsbehandleren at fortolke eller udfylde reglerne, men alligevel vil man ikke i denne situation tale om, at sagsbehandleren udfører andet end at træffe en konkret afgørelse. Og det selvom sagsbehandleren inden afgørelsen træffes, forsøger for sig selv mere generelt at formulere de regler, som vil komme til at ligge til grund for den efterfølgende afgørelse. Forestiller man sig, at denne aktivitet skal overtages af en computer, kan man hævde, at situationen er den samme. At det samlede forløb blot er udtryk for en konkret retsafgørelse²⁴²⁾. Eller, som foreslået af Graver, må sidestilles med faktisk forvaltningsvirksomhed. En sådan karakteristik af forløbet er imidlertid ikke rammende. Til forskel fra tilfælde hvor det er en menneskelig sagsbehandler som handler, vil der hvor en computer træffer afgørelsen - med de systemer, som her behandles - som en del af systemet foreligge en sproglig tilkendegivelse af, hvad der er eller skal være ret, som ikke refererer til et på dette tidspunkt kendt faktum, hvorfor denne beskrivelse i sagens natur må være af generel natur. Og herved antager konstruktionen af systemet karakter af det, som betegnes generel retsanvendelse²⁴³⁾. Der bliver tale om udstedelse af generelle regler, som ifølge Bent Christensen er karakteriseret ved, at "den ønskede eller uønskede adfærd [beskrives] med henblik på et ubestemt - ofte stort - antal tilfælde, hvis særegenskaber ikke alle er fuldt oplyst, og som især kan ventes at foreligge i fremtiden."²⁴⁴⁾.

I relation til spørgsmålet om delegation er denne konstatering imidlertid kun interessant, hvis der udover at være tale om generelle regler, også er tale om bindende regler. Herved forstås, at reglerne skal følges af adressaterne²⁴⁵⁾. Af betydning for dette spørgsmål må for det første være, om systemet indeholder nyt retligt materiale. En vejledning betragtes eksempelvis ikke som bindende efter sit indhold, idet den blot gengiver, hvad det andetsteds måtte være fastsat er ret. Den har blot en konstaterende funktion²⁴⁶⁾. Det må derfor som anført af Magnusson Sjöberg være afgørende at se på, hvilke grader af fortolkning det tilgrundliggende retskildemateriale har været underkastet. Derudover må det være afgørende, hvad hensigten med det system, som indeholder det pågældende retlige materiale, har været. Hvis brugen af disse systemer, som anført af Schartum, ikke udelukker, at forvaltningen træffer en anden afgørelse end foreslået af systemet, kan det naturligvis diskuteres, om de generelle regler, som måtte være styrende for systemet, kan siges at være bindende for adressaterne. I denne diskussion synes Schartum dog at overse et væsentligt moment. Selvom forvaltningsmyndigheden har mulighed for at vælge en anden løsning, er det langt fra sikkert, at myndigheden benytter sig af denne mulighed. Hvis myndigheden aldrig - eller kun sjældent - vælger en anden løsning, synes det at være uden betydning, at systemets afgørelser kun skal betragtes som forslag. Og det er nok realistisk at tro, som Blume har gjort opmærksom på, at der vil være en tendens til, at man i de simple sager vælger systemets løsning. Og opleves det i et stort antal tilfælde som tilfredsstillende, kan resultatet let blive, at det bliver systemet, der afgør alle sager, og at man dermed har fået en fuldt ud automatiseret beslutningsproces, uden dette i og for sig har været intentionen²⁴⁷⁾.

I denne afhandling vil der derfor blive indtaget det standpunkt, at en konstruktion af et system, hvis afgørelser baseres på normer som fastlægges på konstruktionstidspunktet, kan indebære en aktivitet, som må betegnes som udstedelse af generelle bindende regler. Afgørende for om dette er tilfældet er særligt, om det tilgrundliggende retskildemateriale er bibragt noget nyt - er blevet udfyldt - og om det enten er hensigten, eller systemet i praksis vil blive anvendt således, at dets afgørelser får retsvirkning over for adressaterne²⁴⁸⁾.

Såfremt nu konstruktionen af systemet tænkes udført af forvaltningen, er dette ikke udelukket af reglerne om delegation, idet det som nævnt er muligt for lovgivningsmagten at delegere udstedelsen af generelle bindende regler til forvaltningen. I mange tilfælde må man imidlertid formode, at forvaltningen vil overlade til private at konstruere eller medvirke til konstruktionen af systemet. Herved vil der kunne opstå situationer, hvor der må siges at blive foretaget en (videre)delegation af kompetence, som er betænkelig efter de gældende regler²⁴⁹⁾.

Herefter kan blikket vendes mod den type af systemer, hvor systemet ikke baserer sine afgørelser på et grundlag fremkommet ved fortolkning/udfyldning af retskilderne, foretaget på tidspunktet for konstruktionen af systemet.

Som den mest radikale variant kan man forestille sig et system, hvor retskilderne på intet tidspunkt spiller nogen rolle. Hverken ved konstruktion eller anvendelse. I dette tilfælde vil det være vanskeligt at tale om, at retlige normer i det hele taget har indflydelse, når systemet anvendes. En retlig norm må i et eller andet omfang være afledt af retskilderne. Bakker det almindelige magtapparat sådanne afgørelser op, vil det ikke være i overensstemmelse med de forfatningsretlige regler. Magten tilkommer folket repræsenteret ved statsorganerne, ikke computerne eller den konstruktør, som ubundet af retskilderne har haft indflydelse på systemets virkemåde.

En mindre radikal variant kan bestå af et system, der indeholder en sådan viden, at systemet vil være i stand til anvende retskilderne på egen hånd, og på grundlag heraf træffe afgørelser. Her sker fortolkningen/udfyldningen ikke ved konstruktionen, men det virker mere rimeligt at tale om, at retlige normer bliver styrende for afgørelsen, da retskilderne spiller en rolle under systemets anvendelse. Spørgsmålet er så blot, om man vil kunne tale om, at der i den forbindelse forekommer noget, som ligner udstedelse af generelle bindende regler.

Afgørende for om man kan tale om generelle bindende regler må som ovenfor nævnt være, at der for det første tages stilling til et ubestemt - ofte stort - antal tilfælde, hvis særegenskaber ikke alle er fuldt oplyst (generelt). For det andet, at der er tale om et nyt retligt materiale, og at hensigten med dette er, at det skal lægges til grund for afgørelserne, som skal følges af adressaterne (bindende). For det tredje, at reglerne er givet en eller anden form for sproglig beskrivelse.

Den første betingelse vil, med samme argumentation som ovenfor, være opfyldt. En stillingtagen til de to andre betingelser vil ske med udgangspunkt i to eksempler på systemer. Dels et konkret, dels en kategori af systemer.

I begge tilfælde vil der kunne være tale om nyt retligt materiale, fordi begge typer af systemer vil kunne medvirke til at træffe afgørelser i sager, som ikke er identiske med de sager, som udgør grundlaget for systemerne. Det vil dog næppe altid være tilfældet. Hvor en sag f.eks. kun adskiller sig fra en anden fordi en beløbsstørrelse er forskellig, vil man ikke altid tale om, at der træffes afgørelse efter en ny regel.

Begge typer systemer vil kunne anvendes som beslutningstagere. Klarest er dette for så vidt angår de neurale netværk. Men også hvor dette ikke er den formulerede intention, vil det med den ovenfor nævnte argumentation nok ofte blive realiteten.

Vanskeligere er det at afgøre, om der foreligger en eller anden form for sproglig beskrivelse af reglerne i slige tilfælde. Selvom retsreglerne ikke vil være beskrevet i naturligt sprog, synes der dog at kunne argumenteres for, at der foreligger sproglige beskrivelser. Således vil de faktorer som tillægges betydning og vægte på de enkelte neuroners indgange kunne skrives ud på papir.

Sammenfattende må det således slås fast, at der også i disse tilfælde vil kunne tales om udstedelse af generelle bindende regler.

For at kunne tage stilling til delegationsspørgsmålet bliver det relevant at klarlægge, hvem der kan betragtes som regeludsteder. Bing rejser det spørgsmål i relation til HYPO, om man kan gå så vidt som til at sige, at der allerede på konstruktionstidspunktet opstilles nogle retsregler²⁶⁷⁾. Bing mener, at der i HYPO kan siges at blive opstillet nogle retsregler, hvis karakter kan sammenlignes med Dworkins principper²⁶⁸⁾. En sådan betragtning er nok ikke helt forkert. Ved på konstruktionstidspunktet at tage stilling til, hvilke faktorer der kan få betydning for afgørelsen af en sag, og i hvilken retning tilstedeværelsen af et bestemt faktum vil trække sagens afgørelse, synes man at nærme sig noget, som har karakter af opstilling af retsregler. I relation til spørgsmålet om, hvem der udsteder disse specielle regler, må det afgørende da være, i hvilket omfang konstruktørerne af systemet ved fastlæggelsen af de pågældende regler har kontrol over hvad et givent indhold kan føre med sig. Forstået som havende viden om, hvordan forskellige valg i forbindelse med reglernes formulering vil afspejle sig i de afgørelser, som systemet senere træffer. Man må eksempelvis antage, at konstruerer man et system som HYPO, vil muligheden for kontrol være større, end hvis man konstruerer et system baseret på neurale netværk.

Hvor forvaltningen har kontrollen over hvilke afgørelser systemet senere kan træffe, er der næppe noget problem, mens det kan være problematisk at lade private have denne kontrol. Også hvor den menneskelige indflydelse helt fordufter - f.eks. fordi det kan være umuligt at gennemskue, hvilke resultater et system baseret på neurale netværk vil kunne give anledning til - må man udtrykke betænkelighed. Det er ikke i overensstemmelse med forfatningsretten at lade maskinerne herske.

Aktiviteter som udgør fremfindelsen af faktum flyttes

Forvaltningens konkrete afgørelsesvirksomhed omfatter flere aktiviteter: at der fremfindes relevant jus gennem en fortolkning/udfyldning af det relevante retsgrundlag, at der indsamles relevant faktum og endelig, at der foretages en retlig subsumption. Når der næres betænkelighed ved at delegere afgørelseskompetence til private, omfatter dette næppe alle disse aktiviteter. I forvaltningsprocessen gælder officialmaksimen, hvorefter det er forvaltningens ansvar, at en sag er forsvarligt oplyst. Denne pligt antages imidlertid ikke at udelukke, at forvaltningen i større eller mindre omfang pålægger en part at deltage i sagens oplysning²⁶⁹⁾. Denne modifikation af udgangspunktet, som i almindelighed diskuteres ud fra spørgsmålet om, hvorvidt man kan pålægge borgerne en sådan pligt, kan i denne sammenhæng ses som en anerkendelse af, at borgerne kan deltage i sagens oplysning. Derimod kan myndigheden ikke kræve, at borgeren også deltager i oplysningen af sagens jus. Det er således forudsat, at forvaltningen sørger for at klarlægge denne og foretage subsumptionen. Det er derfor nærliggende at antage, at et afgørende moment for, om der er betænkelighed ved at overlade aktiviteter forbundet med afgørelsesvirksomhed til private er, om den opgave som borgeren påtager sig, har karakter af sagsoplysning eller om den har karakter af fortolkning/udfyldning og subsumption.

Man kan opdele systemerne i to kategorier. Der er systemer, som baserer sig på, at borgeren forsyner systemet med faktum, og der er systemer, hvor det er systemet selv, som skaffer faktum. Som eksempel på den første kategori kan nævnes systemer, hvor systemet har en direkte dialog med borgeren via internettet. Systemet lader borgeren svare på, om et givent faktum er til stede. Som eksempel på den anden kategori kan nævnes systemer, hvor faktum hentes fra et register²⁷⁰⁾.

Når et system af den sidste kategori anvendes, overlades der slet ikke nogen form for afgørelsesvirksomhed til borgeren. Spørgsmålet om delegation bliver derfor ikke aktuelt. Derimod betyder anvendelsen af den første kategori af systemer, at det i hvert fald overlades til borgeren at deltage i den del af de med afgørelsesvirksomheden forbundne elementer, som indebærer sagsoplysning. Men spørgsmålet er, om det også kan indebære mere. Man vil nemlig kunne hævde, at når borgeren selv skal forsyne systemet med faktum, er der tale om at borgeren foretager en retlig subsumption. Valget af hvilke faktiske omstændigheder som er relevante, overlades således til borgeren. Og man vil kunne hævde, at et sådant valg ikke vil kunne foretages uden at det samtidigt indebærer en retlig subsumption.

I visse tilfælde vil man måske endda kunne tale om, at der foretages en retlig fortolkning/udfyldning. Hvor borgeren f.eks. bliver bedt om at oplyse sit køn, sin alder og sin adresse, er der reelt tale om, at der foretages en retlig subsumption, når borgeren beskriver sig som værende enten mand eller kvinde²⁷¹⁾. Men i andre tilfælde vil det, for at der kan foretages en subsumption, forinden være nødvendigt at foretage noget, som kun kan betegnes fortolkning/udfyldning. Dette vil f.eks. være tilfældet, hvis man bliver bedt om at oplyse sine renteudgifter til brug for en skattemæssig ligning. Her kræves en nærmere fastlæggelse af det skatteretlige rentebegreb²⁷²⁾.

Måske i de tilfælde hvor der skal foretages en subsumption, men i hvert fald i de tilfælde, hvor det også er nødvendigt for borgeren at foretage en fortolkning/udfyldning af retskilderne, må det være på sin plads at sætte spørgsmålstegn ved, om man kan uddelegere opgaven til borgerne.

Derudover kan flytningen af aktiviteter som udgør fremfindelse af faktum indebære, at der i større eller mindre omfang overlades konkret afgørelsesvirksomhed til systemerne. Hvis man mener, at den aktivitet som systemet udfører, når det foretager subsumptionen er en mekanisk opgave, kan man hævde, at der - bortset fra de tilfælde, som måtte være omfattet af personoplysningsloven § 39²⁷³⁾ - ikke er samme betænkelighed herved, som hvor der overlades afgørelseskompetence til private. Behovet for at kunne gøre et sædvanligt politisk eller retligt ansvar gældende er kun tilstede, hvor der er mulighed for at foretage et valg. Men anerkender man, at konstruktionen af et system kan være udtryk for udstedelse af generelle regler, må det betyde, at man samtidigt anerkender, at visse valg udskydes til afgørelsestidspunktet. Hvor dette er tilfældet, vil der ud fra en delegationsbetragtning kunne være betænkelighed ved at overlade fremfindelse af faktum og foretagelse af subsumption til et system.

Krav om hjemmel?

En forvaltningsakt har som sit formål at skabe retsvirkninger²⁷⁴⁾. Det er derfor også klart, at brugen af et automatiseret system vil have retlige konsekvenser, som i visse tilfælde vil kunne betragtes som byrder for adressaten, som følge af forvaltningsaktens indhold. Det er imidlertid ikke disse konsekvenser, der skal ses på her. Spørgsmålet er her, om alene en ændret opgavefordeling i forbindelse med udstedelsen af en forvaltningsakt kan få den konsekvens, at den enkelte borger eller samfundet som helhed udsættes for særlige byrder eller risici. Denne problematik vil blive anskuet ud fra en hjemmelssynsvinkel.

Anlægges en hjemmelssynsvinkel, kan problemet anskues ud fra to forskellige perspektiver. Det kan ses som en diskussion af, om der er hjemmel til den faktiske aktivitet, som udgøres af sagsbehandlingen ved hjælp af det automatiserede system. Skal denne aktivitet anskues som en forvaltningsaktivitet, forudsætter det, at man lægger til grund, at systemet handler på vegne af forvaltningen. Når det som her lægges til grund, at systemudviklingen kan betragtes som en proces, hvorunder der sker udstedelse af generelle regler, er det imidlertid mere nærliggende at anskue problemet som en diskussion af, om der er hjemmel til at fastsætte generelle regler for den fremtidige sagsbehandling²⁷⁵⁾.

Hjemmelskravet er en del af legalitetsprincippet. Legalitetsprincippet kan ifølge Bent Christensen sammenfattes i følgende udsagn: Forvaltningen skal have hjemmel i loven, og dens handlinger må ikke stride mod loven²⁷⁶⁾. Legalitetsprincippet indeholder således to krav, hvoraf det første er hjemmelskravet. Det andet krav kaldes også for den formelle lovs princip²⁷⁷⁾.

Hjemmelskravet har primært sigte på forvaltningens udstedelse af generelle og konkrete retsakter, men omfatter til en vis grad også forvaltningens faktiske virksomhed²⁷⁸⁾.

At der kræves hjemmel i lov, skal ikke forstås bogstaveligt. Det er således anerkendt, at en hjemmel også vil kunne søges i andre retskilder²⁷⁹⁾.

Traditionelt har man anlagt et materielt kriterium for hjemmelskravet. Man har således anført, at hjemmelskravet alene aktualiseres i tilfælde af indgreb i borgernes ejendom og frihed. Alf Ross har vendt sig kraftigt mod, at der skulle eksistere et sådant materielt kriterium for hjemmelskravet. Hans kritik retter sig særligt mod, at man af et sådant materielt kriterium vil slutte modsætningsvis og anerkende, at forvaltningen vil kunne handle uden hjemmel i alle tilfælde, hvor der ikke er tale om indgreb i ejendom og frihed²⁸⁰⁾. Ross mener derimod, at lovgivningsmagtens kompetence er ubegrænset, og det betyder, at der ikke bliver plads til nogen selvstændig anordningsmagt for regeringen (kongen)²⁸¹⁾. Regeringen er efter parlamentarismens principper afhængig af folkerepræsentationen. Regeringen (kongen) besidder - bortset fra de i Grundloven udtrykkeligt nævnte tilfælde - ingen magt, der ikke er afledt fra folkerepræsentationen. Der findes ingen fri forvaltning i den forstand, at regeringen frit kan forfølge statsmål inden for de grænser, der sættes af lovgivningen²⁸²⁾. Ross påpeger, at som teoretisk udgangspunkt kræver al forvaltningsvirksomhed lovhjemmel²⁸³⁾. Ross udelukker dog ikke, at der muligvis på grundlag af forvaltningens praksis må anerkendes visse modifikationer i kravet om hjemmel²⁸⁴⁾.

Teorien om et materielt hjemmelsbegreb synes dog at være sejlivet. Max Sørensen gør således gældende, at der direkte af Grundlovens bestemmelser om den udøvende magt kan udledes en selvstændig anordningsmyndighed²⁸⁵⁾. Han mener, at der kan udfærdiges anordninger uden hjemmel i lov eller sædvane, når følgende betingelser er opfyldt: Der gøres ikke indgreb i borgernes retsstilling (frihed og ejendom), der er ikke tidligere lovgivet om emnet, og reguleringen strider ikke mod nogen af Grundlovens specielle kompetenceregler²⁸⁶⁾. Også Peter Germer mener, at anordninger kan udstedes i henhold til Grundloven § 3²⁸⁷⁾. Dette indebærer dog ifølge Germer ikke, at regeringen har en generel anordningsmyndighed²⁸⁸⁾.

Det synes som om, man i den forvaltningsretlige teori har bevæget sig bort fra det materielle hjemmelsbegreb. Hovedargumentet mod et materielt kriterium som frihed og ejendom er, at det hører en anden tid til. Et sådant kriterium har ikke den samme klare mening, hvor den enkeltes levevilkår er genstand for en intens socialstatslig regulering²⁸⁹⁾.

Det kraftigste angreb mod det materielle hjemmelsbegreb udgøres af teorien om et gradueret hjemmelskrav. Teorien gør gældende, at hjemmelskravet er af varierende styrke²⁹⁰⁾. Jens Garde taler om henholdsvis et skærpet og et lempet hjemmelskrav²⁹¹⁾. Der er altid et krav om hjemmel, men kravet kan antage forskellig styrke. Der er tale om glidende overgange, hvor der undertiden må kræves en klar eller sikker hjemmel, mens man i andre tilfælde kan lade sig nøje med en mindre klar, eventuelt en stiltiende lovhjemmel²⁹²⁾. En intensitetsvurdering må afgøre, hvilke krav der stilles til hjemlen. Om en forvaltningsafgørelse er særlig byrdefuld, kan afhænge både af hvilket gode der gøres indgreb i, og af hvad indgrebet består i²⁹³⁾.

Konkret kan styrkefordringen udmønte sig enten i krav til hvilke retskilder, der kan udgøre hjemmelsgrundlaget²⁹⁴⁾, eller til hvor sikkert det fortolkningsmæssige resultat skal være²⁹⁵⁾. Hvor det f.eks. gælder anstaltsanordninger, kan man således argumentere for, at der eksisterer en stiltiende lovhjemmel, idet anstaltens eksistens vil være forudsat i lovgivningen, trods den manglende lovregulering af anstaltens forhold²⁹⁶⁾.

Hvor det gælder kriteriet for hjemmelskravets styrke, synes tanker fra teorien om det materielle hjemmelskrav igen at spøge. Bent Christensen mener således at kunne konkludere, at når det drejer sig om nogenlunde bastante indgreb i den personlige frihed, gælder en regel om indskrænkende fortolkning²⁹⁷⁾. Garde nævner, at der må kræves klar lovhjemmel, hvor det drejer sig om straf, bestemmelser, der tillægges tilbagevirkende kraft, og afgørelser, hvorved der pålægges eller som indebærer økonomiske byrder for borgerne²⁹⁸⁾.

I det følgende vil der blive peget på nogle områder, hvor det synes relevant at diskutere et hjemmelskrav af en vis styrke i forbindelse med den ændrede opgavefordeling, som en automatisering kan indebære. Vurderingen tager afsæt i den klassiske opfattelse af, hvilke indgreb i borgernes retssfære, som kan betragtes som byrdefulde. Den er imidlertid samtidig åben for den tendens, der synes at være til at udvide hjemmelskravet til at omfatte andet og mere end blot tilfælde, hvor der sker indgreb i ejendom og frihed.

Borgeren skal deltage i oplysningen af sagen

For oplysningen af en forvaltningsretlig sag gælder officialprincippet, hvorefter det som udgangspunkt er forvaltningen, som skal sørge for oplysningen af sagen. Dette antages dog ikke at forhindre, at borgeren kan være forpligtet til at bidrage til sagens oplysning²⁹⁹⁾.

Som en vision for digital forvaltning er det nævnt, at borgerne i mindre omfang skal oplyse sagerne. Borgerne skal ikke forsyne myndighederne med oplysninger, som myndighederne allerede har³⁰⁰⁾. Men det kan næppe udelukkes, at de forbedrede muligheder for kommunikation mellem borger og forvaltning vil kunne medføre, at forvaltningen stiller yderligere krav til borgerens indsats. Forvaltningen kan argumentere med, at det kan betragtes som en ringe indsats at skulle indtaste oplysninger på en skærm i forhold til at skulle udfylde og indsende et papirbaseret ansøgningsskema.

Ud over det omfang i hvilket borgeren skal deltage i sagens oplysning, må der ved vurderingen af, om dette kan betragtes som byrdefuldt, tages hensyn til, hvad formålet er med, at borgeren skal oplyse sagen i øget omfang. Er det udelukkende for at spare ressourcer, eller er det f.eks. også ud fra et ønske om at vise respekt for borgeren og gøre vedkommende tryg ved resultatet gennem en inddragelse i sagens behandling, jfr. de tanker som ligger bag lov om retssikkerhed og administration på det sociale område³⁰¹⁾ § 4³⁰²⁾. I jo højere grad der er tale om et ønske om at inddrage borgeren, for at udvise respekt og indgive borgeren tillid til myndighedens arbejde, des sværere vil det være at argumentere for, at kravet skal opfattes som byrdefuldt.

Borgeren skal deltage i fortolkning/udfyldning og subsumption

Hvis borgeren i øget omfang kommer til at deltage i sagens oplysning, vil dette som ovenfor nævnt, som refleksvirkning kunne få til følge, at borgeren kommer til at foretage retlig subsumption eller fortolkning/udfyldning. Mere populært kan dette beskrives således, at borgeren i et vist omfang bliver sin egen sagsbehandler³⁰³⁾.

At automatiserede systemer kan give anledning til subsumptionsproblemer hos brugerne er taget op af Bing og Schartum³⁰⁴⁾. Bing nævner et eksempel med et system, der tager stilling til, om enlige mødre kan få socialhjælp³⁰⁵⁾. I den forbindelse spørger systemet, hvorvidt den enlige mor "[was] living under the same roof as [the father of the child]". Dette kan misforstås - og give anledning til forkerte retlige resultater - hvor de implicerede personer f.eks. bor i en etageejendom med flere lejligheder³⁰⁶⁾.

Det antages, at retsvildfarelse ikke diskulperer, men denne sætning må ses i lyset af, at baggrunden for den strenge opfattelse med hensyn til retsvildfarelse oprindeligt var baseret på en forudsætning om, at retsforskrifterne er klare og tilgængelige for alle³⁰⁷⁾, og må i forvaltningsretlig sammenhæng desuden ses i det lys, at det altid har været udgangspunktet, at forvaltningen oplyser sagerne og i hvert fald foretager subsumptionen. Hvor brugen af et system kan give anledning til subsumptionsproblemer for borgeren, med deraf følgende alvorlige retlige konsekvenser, synes det derfor nærliggende at antage, at et krav om brug af systemet må betragtes som byrdefuldt.

A- og B-holdet

I forbindelse med forvaltningens digitalisering har det været diskuteret, om der kan opstå problemer, fordi visse grupper i samfundet ikke evner at bruge de nye teknikker³⁰⁸⁾. Den personlige computer er først blevet rigtigt udbredt i de seneste 10 år, og mange har derfor først i en sen alder stiftet bekendtskab med teknikken. Dette spørgsmål har været diskuteret under overskriften A- og B-holdet³⁰⁹⁾. Hvilke problemer der præcis sigtes til er ikke altid klart, men en kerneproblemstilling synes at være, om nogle borgere afskæres muligheden for at kunne kommunikere med de offentlige myndigheder, når teknikken gør sit indtog.

Problemet har påkaldt sig retlig opmærksomhed. Således hedder det i en publikation udsendt af Forskningsministeriet i 1996:³¹⁰⁾ "Elektronisk kommunikation med offentlige myndigheder bør være et tilbud". Og i bet. 1400/2000 anføres³¹¹⁾: "Behovet for at ændre de gældende regler er derfor formentligt ikke særligt stort, og der vil endvidere efter udvalgets opfattelse knytte sig betydelige retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved i bekendtgørelsesform at ændre lovbestemmelser, som giver borgere mv. ret til at modtage kommunikation fra det offentlige på en bestemt måde, således at borgerne pålægges pligt til at modtage meddelelserne digitalt. ... For sådanne regler vil ændring således skulle ske ved traditionelle ændringslove, ...".

I forlængelse heraf kan nævnes, at Folketingets Ombudsmand i en konkret sag har udvist stor bevågenhed over for problemet. Og det endda over for en gruppe, som de færreste nok vil betragte som tilhørende det computermæssige B-hold:

Der er næppe tvivl om, at det for en stor gruppe vil være umuligt at komme i kontakt med forvaltningen, hvis dette kun kan ske ved hjælp af en computer. Hvor der etableres et alternativ til den direkte elektroniske kommunikation, som eksempelvis muligheden for at henvende sig til en medarbejder hos kommunen, som herefter kan indtaste de relevante oplysninger i systemet, vil ordningen som helhed kunne siges ikke at være byrdefuld³¹³⁾. Men hvor dette ikke sker, vil det være nærliggende at betragte ordningen som værende byrdefuld.

Utryghed forbundet med at computere overtager sagsbehandlerens opgaver

Såfremt systemet har den virkning, at afgørelsen helt eller delvist træffes af en computer, kan selve det at den menneskelige indsats reduceres give anledning til utryghed, som må betragtes som værende byrdefuld.

Utryghed kan ikke blot afvises som retlig irrelevant, fordi der ikke kan påvises nogen risiko for afgørelsens rigtighed. Der kan således peges på, at tilsidesættelse af ordensforskrifter efter omstændighederne kan medføre, at en truffen afgørelse bliver ugyldig³¹⁴⁾. At en sådan utryghed tages seriøst i retslivet illustreres også af den allerede nævnte bestemmelse i personoplysningsloven § 39, stk. 1. Denne bestemmelse giver således en person mulighed for at gøre indsigelse imod at blive undergivet afgørelser, der har retsvirkninger for eller i øvrigt berører den pågældende i væsentlig grad. Bestemmelsen fraviges, hvor den pågældende afgørelse er hjemlet i en lov, men så kræves det til gengæld, at loven samtidigt indeholder bestemmelser til beskyttelse af den registreredes berettigede interesser³¹⁵⁾, jfr. personoplysningsloven § 39, stk. 2, nr. 2. Det er værd at notere sig, at bestemmelsen hidrører fra et direktiv³¹⁶⁾.

Utrygheden må formodes specielt at kunne afhjælpes, hvis der er klagemuligheder, som indebærer, at et menneske kan komme til at kontrollere det arbejde, som computeren har udført.

Økonomiske byrder for borgeren

Anvendelse af et system kan kræve, at borgeren er nødsaget til selv at anskaffe sig særligt udstyr, eller på anden vis skaffe sig adgang til sådant udstyr. Om dette kan betragtes som byrdefuldt, må afhænge af, hvilke omkostninger det er forbundet med at skaffe sig adgang til udstyret. I den forbindelse kan det have betydning, om der er adgang til det nødvendige udstyr på offentligt tilgængelige steder som f.eks. biblioteker³¹⁷⁾.

Øget sårbarhed for samfundet

Hjemmelskravet har som nævnt traditionelt været diskuteret i forhold til indgreb over for borgerne. Henrik Zahle rejser imidlertid spørgsmålet, om der ikke også i andre tilfælde må stilles et skærpet hjemmelskrav. Tilfælde som ikke angår den enkelte adressat, men som har samfundsmæssige konsekvenser. Han peger på tilfælde, hvor en afgørelse er politisk kontroversiel og tilfælde, hvor en afgørelse har ikke ubetydelige økonomiske konsekvenser [for samfundet]³¹⁸⁾. Garde diskuterer tilsvarende - dog ud fra en retspolitisk synsvinkel - om indgrebskriteriet bør suppleres med andre. Som kriterier peger han ligesom Zahle på, om beslutningen er politisk kontroversiel, og om den har betydelige økonomiske konsekvenser. Men derudover finder han det også relevant, om beslutningen medfører væsentlige ændringer i forvaltningens organisation³¹⁹⁾ eller har stor samfundsmæssig betydning³²⁰⁾.

Forfølges denne tankegang, kan man rejse spørgsmålet, om en automatisering af forvaltningen ikke kan udløse et skærpet hjemmelskrav, ud fra en betragtning om, at en sådan automatisering kan få store samfundsmæssige konsekvenser. Bliver samfundet f.eks. i høj grad baseret på at kommunikation foretages via internettet, vil det kunne udgøre et alvorligt problem for samfundet, hvis kommunikation over internettet ikke kan finde uhindret sted. Et spørgsmål som bl.a. IT-sikkerhedsrådet har taget op til diskussion³²¹⁾. Et andet problem kan være, at der opstår en koncentration af oplysninger i registre, som vil kunne blive ødelagt eller misbrugt i krisesituationer. Et problem som bl.a. er taget op i en svensk betænkning³²²⁾ og af Schartum³²³⁾.

Kan risikoen vurderes som væsentlig, selvom den er søgt reduceret ved at etablere sikkerhedssystemer eller etablere alternativer til de automatiserede systemer, må der være tale om en byrde, som må kunne aktualisere et krav om hjemmel af en vis styrke.

·

Sammenfattende må det konkluderes, at man ikke blot uden videre kan digitalisere forvaltningen. En automatisering svarer ikke blot til at gå fra gåsepen til stålpen, men kan som følge af ændret fordeling af opgaverne, få retlige konsekvenser. Disse må man forholde sig til, når den konkrete systemudvikling finder sted

213) (Heide-Jørgensen 1999, I. Historisk del). 214) (Knudsen 2000, s. 59ff). Se om indførelsen af edb i forvaltningen, (Frøkjær 1992, s. 27f og s. 30ff). 215) Jfr. (Rønsholdt 2001, s. 37f). 216) Ross vil kun tale om delegation af lovgivningsmagt, når bemyndigelsen går ud på at administrationen kan udstede anordninger med lovskraft (derogatorisk kraft), (Ross 1983, s. 483). 217) (Zahle 2001a, s. 373). 218) (Zahle 2001a, s. 379). 219) Jfr. (Sørensen 1973, s. 206). Se også (Germer 2001, s. 87). 220) (Zahle 2001a, s. 354). 221) (Zahle 2001a, s. 380). 222) (Zahle 2001a, s. 378). Se også (Andersen 1954, s. 551), (Ross 1983, s. 495ff), (Sørensen 1973, s. 205f) og (Germer 2001, s. 79). 223) Jfr. (Andersen 1963, s. 300). 224) (Andersen 1963, s. 303). 225) Jfr. (Popple 1996, s. 24ff). Andre sondringer ses dog også, jfr. f.eks. (Wahlgren 1992, s. 270ff). 226) Se dog nedenfor ved note 267. 227) (Sergot 1986). 228) (Sergot 1986, s. 383). 229) (Sergot 1986, s. 372). 230) (Sergot 1986, s. 377). 231) (Sergot 1986, s. 370). Forfatterne kritiseres i øvrigt for at have overset en række fortolkningsproblemer, (Zeleznikow et al. 1994, s. 119, note 28). 232) Jfr. (Bing 1980). 233) I den norske forvaltningslov, jfr. lov af 10. februar 1967 med senere ændringer, er en forskrift defineret som følger: "... et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer". Et vedtak er tilsvarende defineret i loven, som "... en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter);". For forskrifter gælder reglerne i forvaltningslovens kap. VII, jfr. § 3 i loven. Heraf følger bl.a. det formkrav, at forskriften skal indeholde en hjemmelsangivelse og at den skal kundgøres, jfr. (Eckhoff 1997, s. 555ff). En norsk forskrift har således en række væsentlige lighedspunkter med en dansk bekendtgørelse: Den er generel, den er bindende for borgerne, den skal kundgøres og den kan kun udstedes af forvaltningen, såfremt forvaltningen har fået hjemmel fra lovgivningsmagten hertil. 234) Det generelle problem om, hvilken retlig status det i systemet indeholdte materiale har, er allerede berørt i (Seipel 1975, s. 34). 235) (Bing 1977, s. 222). 236) (Magnusson Sjöberg 1992, s. 234f). Det fremgår implicit, at Magnusson Sjöbergs beskæftiger sig med systemer af den type, hvor normer udfundet ved menneskelig fortolkning/udfyldning udgør grundlaget for systemet. 237) (Schartum 1989, s. 664ff). 238) (Schartum 1989, s. 665). 239) (Graver 1994, s. 538). 240) (Rønsholdt 2001, s. 68). Opdelingen er udtømmende, idet faktisk forvaltningsvirksomhed betragtes som en residualkategori, (Rønsholdt 2001, s. 69). 241) (Rønsholdt 2001, s. 68). 242) Se i denne retning f.eks. (Bing 1987, s. 90). 243) Jfr. (Rønsholdt 2001, s. 68). 244) (Christensen 1997, s. 18). 245) Jfr. (Zahle 2001a, s. 345f). 246) (Zahle 2001a, s. 406). 247) (Blume 1990, s. 84). 248) Denne konklusion kan rejse spørgsmålet om forskellige gældende retsreglers anvendelighed på systemudviklingsforløbet. Specielt forvaltningsloven. Se hertil note 137. I den forbindelse er det dog værd at være opmærksom på, at det i bemærkninger til lovforslaget om forvaltningsloven hedder, at selvom loven som udgangspunkt gælder for sager om udfærdigelse af generelle retsakter, finder visse af lovens bestemmelser dog ikke anvendelse i forbindelse med udfærdigelse af disse retsakter, jfr. FT A 1985-86 sp. 116. 249) Denne problematik er underkastet en grundig behandling i (Schartum 2001). 250) (Ashley 1990, s. 25). 251) (Ashley 1990, s. 37). 252) (Ashley 1990, s. 26). 253) (Ashley 1990, s. 26f). 254) (Ashley 1990, s. 27). 255) (Ashley 1990, s. 28). 256) (Ashley 1990, s. 27). 257) (Ashley 1990, s. 175). 258) (Ashley 1990, s. 28). 259) (Ashley 1990, s. 62f). 260) (Warner 1992). 261) I almindelighed omtales brug af neurale netværk ikke som "case-based reasoning". Der synes imidlertid at være sådanne lighedspunkter med denne teknik, at det er hensigtsmæssigt at rubricere neurale netværk under kategorien. 262) (Zeleznikow et al. 1994, s. 269). 263) (Zeleznikow et al. 1994, s. 270). 264) (Warner 1992, s. 56). 265) (Warner 1992, s. 59). 266) (Warner 1992, s. 60). 267) (Bing 1992b, s. 105f ). 268) (Bing 1992b, s. 106). 269) (Rønsholdt 2001, s. 379ff). 270) (Schartum 1994, s. 40ff). 271) Kun i specielle tilfælde vil der være behov for at foretage noget, som med rimelighed kan betegnes fortolkning/udfyldning. 272) I det system (http://www.tastselv.toldskat.dk), som giver borgerne mulighed for at selvangive deres indkomst vedrørende indkomståret 2002 over Internettet, findes følgende fire felter med tekster, i hvilket indgår begrebet renteudgifter: "Renteudgifter af gæld til realkreditinstitutter mv. ", "Renteudgifter af gæld til pengeinstitutter mv. ", "Renteudgifter af studielån mv. ", "Renteudgifter af anden gæld mv. ". Men: Skal renterne være betalt? Er vedhængende renter omfattet? Hvad hvis der er tale om en andel af renter på et fælleslån i en andelsboligforening? 273) Bestemmelsen diskuteres nærmere nedenfor. 274) (Andersen 1963, s. 248ff). 275) Når systemet konstrueres, lægges behandlingen af fremtidige sager tilrette. Anskuet i dette lys drejer konstruktionen sig om udstedelse af generelle regler for sagsbehandlingen. Disse regler kan få virkning for systemet, forvaltningspersonellet og de borgere som medvirker i sagsbehandlingsforløbet. På den vis vil reglerne kunne anskues som enten generelle tjenestebefalinger (cirkulærer) - hvis de alene pålægger forvaltningspersonellet/myndigheden pligter - eller anordninger (bekendtgørelser) - hvor de pålægger borgerne pligter. At diskutere om regler, der er konverteret til programinstruktioner, skal opfattes som pligter for systemet har ingen selvstændig mening. Et system adlyder blindt sit program. 276) (Christensen 1997, s. 104). 277) (Garde 1997, s. 132). Se dog Max Sørensen, som taler om den formelle lovs princip som et princip ved siden af legalitetsprincippet, (Sørensen 1973, s. 202f). 278) Jfr. (Garde 1997, note 5, s. 132). Også selvom man som ovenfor nævnt kunne anskue computersystemets aktivitet som en faktisk aktivitet, vil aktiviteten derfor kunne anskues ud fra en hjemmelssynsvinkel. 279) Jfr. (Christensen 1997, s. 106) og (Garde 1997, s. 149f). 280) (Ross 1959, s. 86f). 281) (Ross 1959, s. 86). 282) (Ross 1959, s. 87). 283) (Ross 1959, s. 87). 284) (Ross 1959, s. 89f). 285) (Sørensen 1973, s. 211). 286) (Sørensen 1973, s. 212). 287) (Germer 2001, s. 94). 288) (Germer 2001, s. 93). 289) (Zahle 2001a, s. 358). I tilsvarende retning synes Rønsholdt at bevæge sig, jfr. (Rønsholdt 2001, s. 68). 290) Formulering af en sådan teori findes allerede hos Poul Andersen, jfr. (Andersen 1963, s. 392). 291) (Garde 1997, s. 154 og s. 172). Se tilsvarende Bent Christensens diskussion, (Christensen 1997, s. 215ff). 292) (Garde 1997, s. 150). 293) (Garde 1997, s. 154f). 294) Jfr. (Zahle 2001b, s. 29). 295) Jfr. (Christensen 1997, s. 215ff) og (Garde 1997, s. 154). 296) (Garde 1997, s. 175). 297) (Christensen 1997, s. 238). Om man taler om, at der gælder en regel om indskrænkende fortolkning, eller om, at der gælder et skærpet hjemmelskrav, er i den forbindelse to sider af samme sag. 298) (Garde 1997, s. 159f). 299) (Rønsholdt 2001, s. 379ff). 300) Jfr. f.eks. (Den Digitale Taskforce 2002a, s. 7). 301) Jfr. lovbekendtgørelse nr. 267 af 12. april 2002. 302) Jfr. de almindelige bemærkninger til lovforslag L 228 af 16. april 1997 pkt. 3.2.2 og 3.2.3. 303) Jfr. (Blume 1995, s. 16). 304) Schartum diskuterer problemet såvel i relation til indhentelse af oplysninger via skærm som via papir, jfr. (Schartum 1994, s. 37). 305) (Bing 1984, s. 87). 306) I Bings eksempel er brugerne forvaltningspersonel, men det kunne lige så godt være borgere. 307) (Blume 1989, s. 257). 308) Nogle har ligefrem fremført, at informationssamfundet vil kunne underminere den bevægelse i retning af social retfærdighed og forbedrede velfærdsydelser, som ellers har karakteriseret tiden efter 2. verdenskrig, jfr. (Mansell 2000, s. 40f). 309) Jfr. herved (Bryde Andersen 2001, s. 642). 310) (Forskningsministeriet 1996, s. 17). 311) Bet. 1400/200, s. 154f. 312) Ombudsmandens j.nr. 2001-0653-712. 313) Ombudsmanden er tilsyneladende af en anden mening, jfr. den ovenfor refererede sag. 314) (Rønsholdt 2001, s. 508f). 315) Blume kritiserer, at bestemmelsen ikke finder anvendelse, hvor afgørelserne er lovnormerede, idet dette ikke i sig selv udgør en tilstrækkelig garanti for at afgørelsen er korrekt, (Blume 2000a, s. 183). Det sidste er naturligvis rigtigt, men der må peges på, at det som nævnt yderligere er en betingelse, at der i den lov, i hvilken den pågældende afgørelse er hjemlet, samtidigt skal findes passende foranstaltninger til at beskytte den registreredes berettigede interesser. Bestemmelsen kan derfor ses som et eksempel på, at utryghed ved maskinelle afgørelser tages seriøst. 316) Direktiv 95/46/EF. 317) Cfr. tilsyneladende Ombudsmanden, jfr. den i note 312 refererede sag. 318) (Zahle 2001b, s. 28). 319) (Garde 1997, s. 153). 320) (Garde 1997, s. 156). 321) I (IT-sikkerhedsrådet 2001a). 322) (SOU 1979:93 1979). 323) (Schartum 1986).